中國暨兩岸情勢雙週報
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民主進步黨中國事務部2018.09.04
從「台薩斷交」看近期中國對台的外交打壓
王智盛（兩岸政策協會秘書長）
一、 從「台薩斷交」看中國對台的外交阻絕
（一） 「台薩斷交」事件始末與本質
8月20日，蔡英文結束「同慶之旅」回台的第一天，台灣無預警地與原美洲邦交國薩爾瓦多斷交，邦交國減少至17個。薩爾瓦多成為繼多明尼加、布吉納法索後，4個月內第3個與台灣斷交的邦交國、蔡英文政府上任以來第5個斷交的國家。
事實上，自今年初M503事件開始，中國單方面對台蠻橫打壓的「斷交」、「獵巫」、「繞台」等，已經變成歇斯底里的常態作為。特別是「斷交」，因為茲事體大，且具有「不可逆性」，論者每每會找出具體「事證」分析中國的蠻橫事出有因。
例如：布吉納法索是因為賴清德院長講了「台獨工作者」及美國通過「台灣旅行法」、多明尼加是因為我們在參與WHA過程太過「優異」而獲得過盟國的認同支持，這次薩爾瓦多則是咸認因為蔡總統過境美國「收穫太多」（包括出席台美商業論壇、正式公開談話，拜訪NASA等）……總之，似乎好像是台灣做了什麼，引起中國不滿，而「逼使」中國採取斷交作為報復！
但這種思維，其實不完全正確的！
由於這次「台薩斷交」的時機點特殊，在國際格局上適逢中美貿易戰方興未艾之際，而在中國國內則有「北戴河會議」前後的政治擾動，台灣也即將進入年底期中選舉的百日起跑階段，論者或有從中美博奕格局分析「台薩斷交」其實又是將台灣做為中美對抗的籌碼，也有認為北京必須以更強烈的民族主義情緒轉移內部政治矛盾，當然更有認為北京企圖以「斷交」凸顯蔡政府在兩岸政策上的無力而影響年底選戰。
凡此種種，其實都是對於「台薩斷交」單一事件的分析見解，放在當下的時空背景下，自然都有其正確性，但若從更宏觀的脈絡來看，其實「台薩斷交」只是更凸顯了中國現階段對台的本質－－「極限施壓」。
（二） 「極限施壓」思維下的對台外交阻絕
從「極限施壓」的思維下，我們才能夠全面性地解釋十九大已降中國對台外交的全面阻絕封鎖。各種樣態包括[1]：
1. 「繞台」：中國軍機航母機艦繞台近台的舉措越演越烈、近乎侵門踏戶。
2. 「矮化」：中國要求其邦交國的政府機關在對台作為上落實一中原則，並降低台灣在非邦交國的代表處與存在感。例如奈及利亞、巴林、厄瓜多、杜拜與約旦等五個辦事處過去使用中華民國或台灣名稱，因遭中國打壓，自去年六月陸續被迫更名，目前此五駐處已全數更名為「台北」。
3. 「更名」：中國以本身的市場為籌碼，運用「銳實力」系統性地要求跨國公司改變對台稱呼，從萬豪酒店、44家航空公司更名、到近期的85度C是件皆是如此、不勝枚舉，企圖以商業手段絞死台灣人民的國際空間。
4. 「阻撓」：對於我民間組織、體育賽事或藝文活動，盡其所能的阻撓以貫徹其「一中原則」。近有引起全體國人譁然的「東亞青奧」事件，也有打壓我國今年參與法國巴黎「同志運動會」稱謂由Taiwan R.O.C.改成Taipei；另有「宋芸樺事件」、台灣作家入圍布克國際獎卻被迫更籍為中國等。
簡言之，中國在「極限施壓」的思維下，對台灣的國際圍剿已到了鋪天蓋地與不擇手段的程度。
（三） 「極限施壓」思維的政策意涵
觀察在中國在十九大以降對台政策的轉折，若單以過去所謂「硬的更硬、軟的更軟」，確實無法有效解釋「極限施壓」的外交阻絕。既已不侷限於過去傳統的「入島、入戶、入心」，也不再單單只是「胡蘿蔔與棒子」交互應用的統戰策略。而是運用「銳實力」強橫地實踐「以單邊作為造成既定事實」、「重構對於台海現狀話語權」的法律戰：
首先，北京當局「操之在己」的單邊主義對台政策思維，在十九大後已完全確立：無論是在習近平「十九大政治報告」中論及「願意率先同臺灣同胞分享大陸發展的機遇」、或是汪洋在今年二月「2018對台工作會議」上表述「以習近平同志為核心的黨中央準確研判形勢、科學決策部署，主導兩岸關系大局」、乃至今年兩會期間中共中央台辦在黨媒《求是》雜誌上發表文章闡述「習近平認為台灣人民的福祉離不開中華民族的強盛……決定兩岸關係走向的關鍵因素是祖國大陸發展進步」，都可以被充分的展現。
論者認為，中共藉由該等論述的轉變，凸顯出在當前兩岸關係處於談判協商中止的低迷狀態下，當前與今後兩岸關係的主導權已經牢牢掌握在中國方面手中的「戰略自信」和「戰略定力」，也可以看出北京在今後的對台工作上，將更加強調透過「以我為主」的「單邊作為」，並將對台工作賦予服從自身戰略發展的歷史使命。
其次，從近期北京當局「獵巫」、「繞台」乃至「斷交」等對台極限施壓為觀察，可以發現，北京正在「以單邊作為造成既定事實」：觀察北京近期對台政策作為，已經跳脫單純的「武力恫嚇」，而是從外交軍事上大打「法理一中」的法律戰，例如「軍機繞台」的常態化，所欲創造出的是台海空域的「內國化」、「一中化」；「台獨獵巫」的扭曲脅迫，則是為了要讓企業、藝人乃至媒體屈使於北京對於「形式法理一中」的強求；而迫使我駐外管處改名、國際參與矮化，乃至於到近期接連的斷交風波，則是直接地訴諸於「實質法理一中」的落實。
簡單地說，北京的作為就是以其強橫的「銳實力」，在對「外」上企圖更多地「以各種單邊作為造成一中既定事實」，並在國際社會重新建構「現狀＝一中」的法理話語權，據以讓「法律戰」得以在國際場域中攻城掠地。
二、 台灣因應之道的思考
（一） 北京在操作「對撞」的懦夫賽局
進一步言，中國為何要「極限施壓」台灣？用白話講，就是逼使蔡英文政府「答卷」－－無論是「及格」或「不及格」的答卷：及格的，代表我們屈服在「一中原則」下，自甘作為中國的一部份；如果不屈服起而對抗，那就給了北京更進一步「制裁」台灣的理由－－包括武力。
換言之，自蔡英文總統上台之後，北京始終在經營的，其實是一個要求民進黨政府接受「一中原則」的「懦夫賽局」，只有對撞和對方的妥協兩個選項。首先，面對和處理一中原則，北京認為並蔡英文沒有任何模糊空間，只有「接受」（合作）和「不接受」（對抗），而對北京來說，更只有堅持（對抗）而沒有「妥協」（合作）選項。
換言之，北京就是那個在懦夫賽局中，要透過「威脅」與「承諾」的結合，讓對方（蔡英文和民進黨）相信自己的選項已定，沒有轉圜的空間的參賽者（player）。
也因為兩岸實力太懸殊，北京主宰整個賽局，並且早在2015年就取得先出牌的機會，臺灣（從馬英九政府到蔡英文政府）只能在大陸設定的框架中選擇。如果蔡英文也在這個懦夫賽局中選擇鎖死方向盤（一如當年阿扁的正名制憲、一邊一國），對撞結果必然兩敗俱傷，但小車受損程度必定比較嚴重，這也是大陸對臺立場一直不肯放鬆的原因。
也就是說，北京認為就算衝突發生，中國大陸挾龐大國力與國際地位，即使有損失也不致太大；相對地，台灣則可能遭遇毀滅式的災難，因此最後讓步的必定是台灣。因此，合理的推論，為了要讓蔡英文在「一中原則」的懦夫賽局中最後迫使轉彎妥協，北京將會有更多「威脅」式的「極限施壓」邊緣策略來證明「自己的方向盤已經鎖死」，而逼使蔡政府妥協。
（二） 台灣必須跳脫「抗衡」、「扈從」或「避險」的選項，而採取「威脅平衡」
國際關係理論中，對於身處強權競爭下的小國如何自處，一般有「抗衡」（resistance）或「扈從」（bandwagon）兩種策略，這兩種策略的抉擇，有賴於對強權間勢力的均衡（equilibrium）具有充足的訊息，小國才能在夾縫中做出理性的選擇。
這對於目前的台灣而言，都不見得是最佳的選項，因此不少論者認為，台灣應該更積極地採取「避險」（hedging）以獲取最大的戰略空間：在面臨中國安全威脅的情形下，以保持多種戰略選項以換取較大的靈活度，一方面強調與中國交往與整合機制，另一方面則強調透過與美日的安全和軍事合作取得現實主義式的平衡。在當前的東亞格局下，包括南韓、菲律賓乃至包括越南等東南亞部分國家，其實都在中美博奕下採取了這種「避險」策略。
但台灣真的也可以「避險」嗎？
從現實主義的觀點分析，國家對於外部威脅的判斷，在很大程度上取決於其「生存」層次的設定，而大致可以把生存的層次簡化成追求「權力」及追求「安全」兩種情況。
將生存層次設定為追求權力的國家所爭取的是一定程度的稱霸，對外擴張則為達成此目標的必要措施──這類國家通常被稱為「改變現狀國家」（revisionistpower）；而將生存層次設定為追求安全的國家，則試圖維持獨立自主的地位或者目前的生存狀態，因此，對它的獨立自主或者目前的生存狀態可能構成損害的軍事實力才屬於外部威脅。這類國家常被稱為「維持現狀國家」（statusquopower）。
台灣就是後者，在蔡英文總統主政下努力地「維持現狀」，而中國正是前者，咄咄逼人地想要崛起並改變現狀。但和其他東亞國家不同是，中國企圖改變的只是中美在面對這些國家、乃至亞太地區的「均勢」，所以南韓、菲律賓、越南等中型國家面對中國並沒有直接的「生存」威脅，因而可以「避險」。然而台灣面對中國的「極限施壓」下的懦夫賽局，其實已經是「生存」層次的存亡關頭，事實上只有「接受」（扈從）和「拒絕」（抗衡）兩個選項。
台灣自然不可能自棄主權而扈從於中國，但作為小國又無力單一「抗衡」，這時候我們應該更審慎的思考「威脅平衡」策略[2]的可能性。此或才能解釋在北京當局只願意自限在強調對撞或投降、而沒有轉圜空間的懦夫賽局中，兩岸之間當然只能在「冷對抗」的僵局下，讓台灣一步步尋求美國、日本等第三者介入和支持，增加對撞抗衡的籌碼。至於增加籌碼、積累同盟的「威脅平衡」策略選項建議，可以包括：
1. 面對「法理一中」的新法律戰，全面檢視兩岸國安法制，預先因應法理衝擊。
2. 堅守主權與民主價值，深化同盟伙伴關係，以贏得國際社會尊重和認同。
3. 分享對抗中國「銳實力」經驗，爭取國際社會共同面對霸權中國的支持。
總之，面對中國「極限施壓」的外交封阻，蔡英文政府過去兩年多已經向國際社會展現了強大的「戰略定力」，並且贏得美日等盟國高度的尊重。但在中國始終設定兩岸關係是一場連續性的懦夫賽局的同時，我們確實應該跳脫「抗衡」、「扈從」或「避險」的選項，認真思考「威脅平衡」的可能性！
（以上言論不代表民進黨中央立場，僅為個人意見）
〔兩岸及國際未來重要議題行事曆〕
九月
3-4：中非合作論壇峰會（中國北京）
3-7：APEC婦女與經濟論壇（巴布亞紐幾內亞莫士比港）
6：印美2+2外交防務會議（印度新德里）
6：美國對中2000億產品加徵關稅措施公眾意見截止日
8：中國邦交正常化46周年儀式（中國北京）
9-10：北韓勞動黨建黨73週年；習近平可能訪問北韓
11-13：東方經濟論壇（EasternEconomicForum）（俄羅斯符拉迪沃斯托克）
11-15：中俄楚戈爾訓練場戰役行動演練
8月中下旬-9月中旬：中俄蒙「東方－2018戰略演習」
[1]對此，我外交部有完整的「中國大陸阻撓我國際空間事例」蒐整，詳可參外交部網站，網址：https://www.mofa.gov.tw/Content_List.aspx?n=442A97CFB4A0C56C。
[2]Walt(1997)提出「威脅平衡理論」，認為一個國家採取平衡的手段，往往因為接收到他國隱含背後的侵略意圖，而弱國會因為對威脅的感受程度不同而採取不同的反應。例如,當弱國有機會認知侵略國的意圖是明顯時，便會採取結合他國與之抗衡的策略，以求保命；反之，當弱國有機會認知侵略國的態度是溫和的，則可能採取扈從於侵略國的合作策略，釋出善意以降低它在未來發動侵略的可能性。威脅平衡理論視國家行為的動機是「躲避威脅」(Threat-averting)，追求生存、安全為最重要目標（譚偉恩，2006)）。
