構思台灣南海政策的方向與未來

林廷輝（新台灣國策智庫副執行長）

2016.4.1

［編按：今年的南海不平靜，除了美中之間抗衡升高，馬總統上週邀請媒體登太平島、接受CNN專訪，引發國際關注；在華盛頓核安峰會的歐習會上，南海也是焦點之一；此外，菲律賓的南海仲裁案即將做出判決。本次週報再請林廷輝副執行長，就南海情勢進行分析，並對台灣未來的南海政策提供建議。關於歐習會最新的訊息，請見日報。］

2016年3月23日，馬英九政府邀請國際媒體記者登上太平島，主要目的是對國際媒體表達了太平島是「島」（island）而非「岩石」（rock），因此可符合1982年「聯合國海洋法公約」（以下稱海洋法公約）第121條，享有200浬專屬經濟區及大陸礁層。不過，在闡述太平島海洋權利的同時，台灣外交部發布了南海政策說帖，以大篇幅的方式論證太平島主權歸屬於我。然而馬英九的主權論述與中國大致相同，均從中國歷史角度出發。

太平島擁有專屬經濟區，否定了南海屬於「歷史性權利」海域

馬英九主張的太平島享有200浬專屬經濟區及大陸礁層的主張，也意外地否認了國際海洋法法庭中國籍法官高之國對南海九段線的論述，高之國在2014年由海洋出版社出版的「論南海九段線的歷史、地位和作用」一書中主張，九段線所包覆的水域為「歷史性權利」。如果撇開馬政府對南海島嶼的主權論述，假定馬英九也無推動兩岸共同論述南海之心，主張太平島享有200浬專屬經濟區及大陸礁層，反倒孤立中國「歷史性權利」之論述，與菲律賓在南海仲裁案中挑戰中國「歷史性權利」之立場是一致的。

「中國－東南亞南海研究中心」將成中國與東南亞國家衝突預防平台

近期南海問題複雜，除了菲律賓因2012年4月黃岩島事件對中國提出南海仲裁案外，2014年5月中海油981鑽井平台在西沙中建島南方海域探勘，引發越南排華運動；而中國在南沙群島進行填海造陸，也引發美軍2015年進入這些人工島礁12浬內行使自由航行權。

今年3月，印尼海上執法船與中國海警在南海海域對峙，主要是中國漁船在印尼納土納群島延伸200浬專屬經濟區至中國主張九段線內的南海海域作業。此後，中國海南省100多艘漁船前往南康暗沙捕魚作業，引來馬來西亞抗議並立即派遣軍艦到此海域監控。

但就在這些緊張事件之後，3月25日，中國南海研究院院長吳士存在「博鰲亞洲論壇」上為「中國－東南亞南海研究中心」揭牌，自信滿滿地面對東南亞國家在南海的挑戰，初期試圖透過研究中心化解東南亞南海政策研究與制定者約60多名之敵意，吳士存也在稍後提到，中國未來可推動「一江一海」（一江指瀾滄江—湄公河，一海指南海）的合作機制，主要思考源頭是海洋法公約第123條規定。

閉海及半閉海之合作機制

海洋法公約第123條規定，閉海或半閉海沿岸國在行使和履行本公約所規定的權利和義務時，應互相合作。由於中國外長王毅曾在3月初兩會期間提到，中國考慮與南海沿海國推動合作機制，吳士存提出的規劃案，將可能成為中國未來面對南海問題的政策取向。

台灣未來南海政策

中國目前與東南亞國家已建構落實「南海各方行為宣言」的高官會議機制，而中國南海研究院也準備根據海洋法公約第123條與南海周邊國家商討合作計畫，雖然馬政府號稱自2008年以來兩岸關係和緩，但台灣卻仍被排除在此兩個由中國主導的多邊機制之外。雖然美國對南海並無領土主權主張，但非常重視該區域航行自由與飛越自由，美國也對中國一帶一路的推動存在諸多顧忌，於此背景下，對於台灣未來在南海的政策方向，個人建議如下：

首先，應從台灣整體戰略目標出發，讓南海議題成為正能量。台灣目前需要強化經濟實力，未來才有力量面對中國強大的壓力，儲備政治談判的籌碼，因此，南海問題必須放在此一架構下思考。然而，要用什麼方法才能提升台灣經濟實力，除了發展國內相關產業外，加入「跨太平洋夥伴協定」（TPP）讓產業提升成為當務之急，倘從整體戰略考量出發，首要應與東南亞國家及美國維持友好關係，衡量南海在「新南向」政策中的定位，讓南海議題成為台灣與東南亞關係的「正能量」。

其次，應審慎處理南海議題，勿重蹈馬政府經略太平島的覆轍。馬英九政府雖然積極經略太平島，包括在歷史檔案的整理，或是在島上興建碼頭與燈塔，邀請國際媒體與賓客前往太平島參觀等，但馬政府在南海歷史論述與主權主張上與中國一致，而在南海太平島主張享有專屬經濟區的論點又挑戰了中國在南海海域主張「歷史性權利」，形成裡外不是人的局面，一方面得罪東南亞國家及美日，另一方面又讓中國感到不安。因此，在南海議題上，民進黨政府要先確立台灣整體戰略目標，其後衡量南海在整體戰略中的定位，如何使用南海，讓南海也成為積極和平之海，才是未來台灣政府所要思考的。

［編按：本文僅為作者觀點，不代表民主進步黨之立場。］

相關資料選輯

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［歐習會與核安峰會資訊］

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• 核安全峰會在即 “習奧”再會晤，財新網，3.31.

• 習近平出訪捷克、核安峰會專題，新華網