中國南海戰術的調整與進化

中國南海戰術的調整與進化

林廷輝

（臺灣國際法學會副秘書長、中央警察大學水上警察學系兼任助理教授）

前言

　　美國參議院2014年7月10日通過412號決議，呼籲南海和平解決，支持南海爭端國際仲裁，引用美菲「加強國防合作協議」，重申美菲長遠戰略夥伴關係，支持航行自由並譴責以「威脅、恫嚇或使用武力改變現狀的行為」；隔日，國務院亞太副助卿福克斯（Michael Fuchs）在「戰略暨國際研究中心」（CSIS）清楚說明美國政策三個態度：第一、各聲索國應該再度承諾不設置新的前哨站，不奪取2002年 簽署宣言前已由另一聲索國占領的島礁。第二、島礁上新增的建物與填海工程是近來局勢升溫的一大原因。所以，最低限度應該維持現狀，而凍結根本改變島礁現狀 物貌、大小與功能之類行為，但可以允許聲索國實施日常維修運補。第三、各個聲索國同意彼此自制，不採取單邊措施對抗其他聲索國在爭議海域已行之久遠的經濟 活動。

美國南海政策立場未變

　 　福克斯主要表達了中國近期在南海的作為，的確影響到了並改變現狀，對美國南海維持現狀的政策已形成挑戰，不過，美國對此反應亦可能讓南海諸多盟邦灰心， 畢竟美國屬南海域外國家，在區域內並無與中國存在領土爭端，換言之，美國戰略目標是希望能將局勢控制在一定範圍內，避免引爆軍事衝突，因此，除非中國率先 採取武力攻擊行為，否則美國對菲律賓的協防義務，對越南道義上協助，不會有任何與人民解放軍短兵相接之舉措。

　　美國對南海政策立場一貫，亦即要求各聲索國「維持現狀」，至於現狀的定義則扣緊2002年「南海各方行為宣言」當下狀態，和平解決爭端，維護海上自由權的行使，主張所有主權宣示要合法，儘速達成「南海行為準則」，也將各個聲索國框在一個法律架構之下。

中國南海戰術的調整與進化

　　習近平上台後，中國對周邊海洋事務，朝著「海洋強國」戰略目標邁進；在對周邊國家方面，雖維持其睦鄰外交政策，然其所奉行的「韜光養晦，有所作為」，更會將重心放在「有所作為」，其內容可歸納如下：

一、積極的法律主張

　　從2009年中國將九斷線圖提交到聯合國大陸礁層界限委員會後，一連串的法律主張，已非單純應對周邊國家的法律主張，在中菲黃岩島對峙事件後，2012年7月24日，中國三沙市正式成立，2013年11月29日，海南省人大常委會修訂海南省實施《中華人民共和國漁業法》辦法；2014年6月 底，湖南地圖出版社出版新編豎版中國全國地圖，將南海九斷線更改為十斷線，並將台灣等島嶼納入十斷線內，中國對國際社會透露出的訊息是，地圖由湖南省地方 提出，除測試各界對此反彈力度外，也向菲律賓所提南海仲裁庭表示，九斷線是可變動的，無論多少斷續線，對中國而言，其意涵為線內包覆的島嶼均歸屬中國，就 算仲裁庭判決中國敗訴，中國對南海斷續線的主張仍舊，甚至是可變動的。

二、改變南海現狀的積極作為

　 　過去由於兩岸關係緊張，中國內部問題層出不窮，無暇顧及南海權益，在馬英九政府上台後，台海局勢相對穩定，中國便將重心轉向南海，中國在南沙群島所占島 礁並無機場跑道，馳援不易，因此在赤瓜礁等處大興土木，填海造陸，以便興建直升機停機坪，以利運輸便利。中國除在黃岩島與菲律賓對峙外，也試圖封鎖在仁愛 礁坐灘的菲律賓報廢軍艦，此外，只要進入到南海九斷線內的探勘船，中國海警便會干擾甚至將其纜線剪斷，例如2011年5月越南啟明2號（Binh Minh 02）遭中國海監船破壞纜線；2014年5月中國海洋石油981鑽井平台在西沙群島中建島南方16浬處開始作業，引發中越衝突，中國人民解放軍總參謀長房峰輝表示，中國南海這個井一定要打成，顯示了中國的決心。

結語

　 　歐巴馬政府雖喊出「重返亞太」及「再平衡」等口號，但中國藉著美國在中東以巴、伊拉克、敘利亞、阿富汗及克里米亞等事件上無法抽身的機會，試圖在南海將 其戰術作為進化與升級，國際局勢的變動，使得美國在亞太政策尚未能全力「部署重兵」，歐巴馬政府透過與盟國的軍事再保證，表達了美國支持盟邦的態度，但就 在同一時間，中國也不斷利用釣魚台議題、東海防空識別區、東海大陸礁層外部界限等議題測試美國在東海及對美日安保之決心，因此，中國在東海部分尚不致於輕 舉妄動，但就南海而言，由於東南亞各國意識形態與美國不盡相同，國家間未能團結，這也給了中國可以採取分化、進擊、收買這些國家的機會。

　 　中國在東海採取「避其（美國）鋒」的策略，將優先目標設定在南海，在戰術運用上，不斷透過實際作為，測試東南亞國家與美國的底線，對中國來說，只要能在 其掌控的限度內，不爆發戰爭，減損其經濟發展之戰略目標，中國在南海任何權益，勢將積極取得，但對中國而言，危機就是轉機，就在美國福克斯表達南海態度，7月14日歐巴馬致電正在巴西訪問的習近平後，15日中國海洋石油981平台也宣告提前一個月完成西沙中建島附近海域兩口井的探測工作，結束作業轉至海南陵水，在時機上無論是否巧合，981平台的移出，雖暫時化解了南海緊張情勢，不過，南海爭端仍將持續，且力道勢將越來越大，但危機就是轉機，對中美而言，南海議題或許在未來，也可能成為建構「中美新型大國關係」之敲門磚。

附錄：南海問題相關背景資料

中國事務部整理　2014.7.25

(1)美國參議院412號決議案（摘要）

https://beta.congress.gov/bill/113th-congress/senate-resolution/412/text

Passed Senate amended (07/10/2014)

States that the Senate:

(1) condemns coercive actions or the use of force to impede freedom of operations in international airspace to alter the status quo or to destabilize the Asia-Pacific region;

(2) urges China to refrain from implementing the declared East China Sea Air Defense Identification Zone and to refrain from taking similar provocative actions elsewhere in the Asia-Pacific region;

(3) commends Japan and the Republic of Korea for their restraint; and

(4) calls on China to withdraw its Hai Yang Shi You (HD-981) drilling rig and associated maritime forces from their current positions, refrain from maritime maneuvers contrary to the Convention on the International Regulations for Preventing Collisions at Sea, and return to the status quo as it existed before May 1, 2014.

Sets forth U.S. policy regarding: (1) supporting allies and partners in the Asia-Pacific region; (2) opposing claims that impinge on the rights, freedoms, and lawful use of the sea; (3) managing disputes without intimidation or force; (4) supporting development of regional institutions to build cooperation and reinforce the role of international law; and (5) assuring continuity of operations by the United States in the Asia-Pacific region.

States that nothing in this resolution shall be construed as a declaration of war or authorization to use force.

◆中文摘譯：

美國參議院表示

(1)譴責任何以脅迫威脅或動用武力，利用軍機或民航器妨礙國際空域自由飛行，意圖改變現狀，動搖亞太區域穩定的行動。

(2)敦促中國大陸節制執行其宣稱的東海防空識別區。並禁止在亞太地區進行類似的挑釁活動。並要求日本與韓國克制行為。

(3) 要求中國將海洋石油公司的981鑽井平臺及護航船隻撤離南海。遵守1972年國際海上避撞公約避免進行海上軍事演習。並將南海恢復到2014年5月1日前的現狀。

闡述美國以下相關政策：

(1)   支援亞太地區的同盟國及伙伴。

(2)   反對任何侵害權利、自由及合法使用海洋的權利

(3)   不以威脅或武力解決紛爭

(4)   支持任何建立合作的區域組織及增強國際法的角色

(5)   支持美國政府持續在亞太地區活動。

◆美國對南海問題三不建議

1.      不奪取島嶕及設立前哨站

2.      不改變南海的地形地貌

3.      不採取針對他國的單邊行動

(2)1947年內政部方域司公布之〈南海諸島位置圖〉（十一段線）

 

  

(3)2012年中國官方宣稱的九段線

(4)2014年新豎版地圖的十段線

(註：2014年6月，湖南地圖出版社與湖北省測繪學會共同編製)

(5)近期南海爭端大事記(2002年後)

時間	事件概要
2002年11月4日	中華人民共和國和東協10國於柬埔寨金邊簽署《南海各方行為宣言》的共同宣言，共十款。
2005年3月14日	中國、菲律賓、越南的三家石油公司代表在馬尼拉簽署《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》。根據該協議，三方將聯合在南海協議區進行為期三年的油氣資源勘探工作。
2009年3月	菲律賓總統簽署《海洋基線法》，中國提出抗議。中國派大型漁政船赴南中國海。中國船隻和漁民在南中國海騷擾一艘美國海軍艦船。
2011年5月	中國船隻在越南專屬經濟區內割斷越南石油勘測船的勘探纜線，越南提出抗議。
2011年7月21日	中國和東協外長批准各國官員就落實《南中國海各方行為宣言》指導原則達成的協議。
2012年4月10日	在黃岩島的中國漁政船與菲律賓海軍護衛艦對峙的事件。4月10日，菲律賓海軍企圖在南海黃岩島附近抓扣中國漁民，被中國海監船制止，雙方隨後發生對峙。
2012年6月	越南國會通過《越南海洋法》。並自2013年1月起實施。
2012年7月	在金邊召開的東協區域論壇中，與中國有主權爭議的菲律賓和越南與支援中國的東道主柬埔寨在南中國海問題上發生矛盾，會議未能發表聯合聲明。
2012年7月24日	三沙市成立大會暨揭牌儀式在永興島舉行，中國共產黨三沙市委員會、三沙市人民代表大會常務委員會、三沙市人民政府和解放軍三沙警備區掛牌成立。三沙市正式成立。
2012年9月	菲律賓總統艾奎諾三世（Benigno Simeon Aquino III）頒布第29號行政命令，正式將南海命名為「西菲律賓海」。
2013年1月	菲律賓外交部表示，已就中國對南中國海提出的主權要求向聯合國仲裁法庭提出異議。
2013年11月	中國設立東海防空識別區。
2014年5月9日	海洋石油981鑽油平台於南海鑽油探戡。
2014年5月13日	因海洋石油981鑽油平台設置，越南發生大規模反華暴動。
2014年6月	中國出版豎版地圖，南海部分標識不用插圖，並改成10段線。
2014年7月	美國參議院通過412號決議案。中國隨後撤離981鑽油平台。