中國暨兩岸情勢雙週報
民主進步黨中國事務部2019.08.20.
有關中共政治代理人立法的辯正
宋承恩（台灣守護民主平台理事）
有關中共政治代理人管制的立法，目前浮上檯面的法案包括：一、民進黨團於立法院上會期所提出的《兩岸人民關係條例》部分條文修正草案，明定禁止台灣人民、法人、團體或其他機構為中國大陸黨政軍機關（構）、相關團體或其派遣人之代理人，危害國家安全或社會安定。同時也禁止台灣地區人民從事危害國家安全的政治宣傳，或在中共相關會議中，發表危害國家安全決議、共同聲明或相應聲明（以下簡稱其為「禁止制法案」）。二、時代力量所提出的《反境外敵對勢力併吞滲透法》草案，對「中國在地協力者」介入我國總統大選或公職人員選舉及替境外敵對勢力散播不實訊息等行為科以罰則。三、民進黨余宛如等立委正在研議的《反境外勢力干預法》草案，擬採行類似美國或澳大利亞法例的境外勢力代理人登記制度，以民主透明化的角色要求對境外勢力影響國內政治的行為，做資訊揭露（以下簡稱其為「透明化法案」）。
這些立法提議引發社會上許多討論。單就執政的民進黨而言，內部就有不同的想法與聲音。在「禁止制」與「透明化」爭論的背後，其實有以下的幾個糾結，值得更進一步想想。
境外勢力影響國內政治是事實，不會消失
境外勢力獲取國內政治影響力的行為，相較於國家安全立法的保護對象，例如對於竊取國家機密的禁止與處罰，所不同的是它介入國內的政治程序，透過觀點的宣傳、遊說、金錢的收買、發展關係，試圖影響國家政策的形成，甚至藉由影響力的擴張，將符合外國利益的擬議，帶入國內政治議程。也就是說，相較於傳統的國家安全立法，針對境外勢力的行動，在處理更上游，更前端的問題。其打擊對象或許不像竊取國家機密如此具體，但其影響的確存在，雖然何時、在什麼範圍、如何影響國內政治決策或選舉結果，難以預測。處理這些不確定的面向，對策是更加了解境外勢力的滲透。
境外勢力獲取國內政治影響力的管道，可分為幾個大項：第一是影響決策者：透過非外交的手段影響政治人物與官員，目的是藉由這些體制外的行為，讓相關人士將境外勢力的利益置於國內選民的利益之上。由於經常透過祕密的管道，這也是逸脫責任政治的行為，讓體制的權責監督機制無法發揮功能。
第二是政治遊說，藉此接近決策者，試圖影響國家政策。境外勢力在國內的運作，如果透過正式的公關公司明著來，其間利益安排應該還容易取得。若是透過迂迴的勾結，例如承諾在境外對於同一集團的事業給予優惠、好處或方便，其間利益關係較難具體建立。
第三是學界滲透：藉由學術的補助、留學生的派遣，乃至學界的合作行為，在國內知識界提倡符合境外勢力的觀點，或在校園內打壓不符合其政策的觀點。
第四是利用認同：藉由族群文化或意識形態的聯結，找到境外勢力在國內的代言者。在台灣，最顯著的起手式是：「我是中國人，也是台灣人」；以正當化接下來要提出的觀念。第五是媒體傳播：以增大符合境外勢力所要的聲量，壓抑不符合其利益的觀點或言論。這些攫取政治影響力的行為，遠大於傳統國家安全立法的管制對象。
問題是，要不要處理？如果不處理，會有什麼結果？2018年底的九合一大選，結果令人意外。超越傳統投票行為分析的因素，特別是激化對立的意見戰爭，在人際群組、網路社群媒體，乃至傳統媒體同步上演，訊息真偽雜陳，操作痕跡明顯，但是吾人卻無法具體指出其背後操弄者與進入台灣的安排與管道。美國因為早期的納粹政治宣傳，1936年即立法要求外國勢力公開其操作；近來因為俄羅斯網軍透過分化、滲透、散佈假訊息，操弄總統大選，偏好特定候選人的痕跡，斑斑可考，更加提高了此方面的防範作為。中國透過華僑、金錢收買、經貿投資誘因、愛國學生與學術獎助，滲透澳大利亞的各個層面，導致其於2018年底採取法制作為，全面性的防範。處於中國銳實力侵略前線，且為中國併吞對象的台灣，是否應該加強警覺，採取措施處理境外勢力獲取政治影響力的問題？
管制行為還是要求揭露資訊
第一，「禁止制法案」直接禁止台灣人民為中國政治代理人，卻對什麼是政治代理行為，未加定義。後兩項則回到對於行為之禁止，分別禁止人民從事危害國家安全的政治宣傳，或在中共相關會議中，發表決議、共同聲明或相應聲明。後兩項行為規範，現行法中已有類似的規定，僅為現行規範之強化版。若是以管制行為的概念出發，將這些行為冠上「中國政治代理人」的帽子，是否有任何幫助？如前所述，為境外勢力的代理行為，擴及各領域，深入各層級，絕對不僅限於現行法上能列舉具體禁止並處罰的行為。
決策者目前似乎面臨立法選擇的問題：是要就各項滲透行為，以禁止或管制規定個別處理，還是出以代理人觀念，對獲取政治影響力之行為，以較廣的方式在前階段處理？由於後者的打擊面較廣，其他國家立法例採取申報登記的制度，著眼點在資訊公開，並藉由攤開在陽光下，一方面讓公眾有管道知悉其代理關係背後的安排，另方面讓涉及代理行為之人有所顧忌：攤在陽光下，本身即帶有遏阻作用。
若是認為依照現行法規範的體例，應該側重於行為面的管制，就必須認真檢討目前的種種行為管制，是否已經有效執行：例如禁止為中國進行政治宣傳、作政治獻金、發展組織、未經許可進行合作行為等，是否足以遏止中國利益的在地協力者在國內活動？若答案是否定的，再加上數項行為規範，未獲認真執行，亦無濟於事。若是以代理人的角度另立新法，則至少可以收到蒐集資訊之效，有助於對滲透路徑的更多理解。
正面面對境外勢力獲取政治影響力
針對後者，本文前半強力主張，不管喜歡與否，為中國的政治代理行為不會在台灣消失，即使有立法的禁止。如果認為必須有所因應，應該正面面對此一現實狀況，以積極的態度處理。就此，美國與澳洲的立法例提供了值得參考的工具。
前一批評則是出於誤會：代理人登記之後，不表示可以為所欲為，不受原有行為管制的規範。行為管制是針對行為的規範，與代理人登記制度針對行為者之代理行為與代理人關係，是中間有重疊交錯的兩個領域。舉例而言，某一組織若是登記從事「提倡兩岸友好關係」，不表示其可以在地方進行收買或發展組織，也不表示其可以涉及竊取交付國家機密的行為。其行為若觸法，仍受究責。
整合資源，切實執法
有再好的立法，未獲切實執行，亦無法達到預期的效果。台灣目前的國家安全法令，似乎離有效遏阻紅色滲透，尚有一段很大的距離。然而，人民對此是有感的，單看亡國感以及主權流失的焦慮，以及數以萬計的人上街主張反對紅色媒體，即可略知一二。
面對類如代理人登記此一新的制度，更是如此。此類國安立法需要的，是有情蒐能力，且主動積極採取先制性措施的行政機關。目前的法案在主管機關誰屬一事上，似乎尚無定見。若是採取「透明化法案」的進路，對於各種可能的政治代理人，其屬性與活動，可能涉及數個部會，資訊與情報的整合處理，甚為重要。凡此在在需要事先規劃、能力建構與妥善整合。
評論者擔心一旦採行適用於所有境外勢力的代理人登記制度，主管機關恐無法負荷龐大業務。這些是否能以定期施行的日出條款，或授權主管機關分類別以行政命令公告要求特定類別的代理人進行申報登記解決，值得思考。
面對中國外以外交打壓，內以銳實力、假訊息滲透台灣民主程序，藉以影響台灣選舉與政府政策，台灣人民在打一場沒有硝煙的戰爭。其中一塊是藉由在地協力者，以表面上的民主參與，推動中國的政治議程。在自由民主的社會，如何保障人民的參政權利與言論自由，同時對外來政治勢力保持警戒，代理人登記制度提供了一項有效的工具：藉由透明化的要求，將進入民主程序的境外勢力攤在陽光下，命其必須交待其背後的代理關係與安排。此一透明化的要求，並不會不合比例地侵害憲法上的自由權利，同時能促進人民對境外勢力攫取政治影響力的了解，是值得引進的制度。民進黨作為執政黨，有責任為台灣打造一套具主動性與先制性的國家安全體系。
（以上言論不代表民進黨中央立場，僅為個人意見）
面對類如代理人登記此一新的制度，更是如此。此類國安立法需要的，是有情蒐能力，且主動積極採取先制性措施的行政機關。目前的法案在主管機關誰屬一事上，似乎尚無定見。若是採取「透明化法案」的進路，對於各種可能的政治代理人，其屬性與活動，可能涉及數個部會，資訊與情報的整合處理，甚為重要。凡此在在需要事先規劃、能力建構與妥善整合。
評論者擔心一旦採行適用於所有境外勢力的代理人登記制度，主管機關恐無法負荷龐大業務。這些是否能以定期施行的日出條款，或授權主管機關分類別以行政命令公告要求特定類別的代理人進行申報登記解決，值得思考。
結語
（以上言論不代表民進黨中央立場，僅為個人意見）
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