韓國仁川經濟自由區域的現況與問題點

 
作者：董思齊

（本文完成於2014年4月）
 

經歷1997年亞洲金融風暴後的韓國，除了對內有維持經濟成長與進行產業轉型的急迫性壓力之外，還面對了中國不斷的崛起以及與日本的外在競爭壓力。在內外相交的壓迫之下，韓國興起了以設立與世界連結的「經濟自由區域」，積極擁抱世界市場並以此逃脫中日兩國夾擊的念頭。事實上，過去長期以來韓國就有設立專門從事「加工出口」型態的經濟特區，因此對於自由經濟區的概念與其效用並不陌生。

韓國推廣經濟自由區域的歷史

在1970～2000年之間，韓國存在的主要是「加工出口型」的自由貿易區。但在2000年之後，全方位轉型為不限定出口用途之自由貿易特區。若依照時間先後來觀察，韓國的自由貿易區類型主要存在以下三種型態：

 

一、「產業通商資源部」主管的「園區型自由貿易特區」：馬山（1970）、群山（2000.10）、大佛（2002.11）、東海（2005.12）、栗村（2005.12）、蔚山（2008.12）、金堤（2008.12）等七處（益山1973.10指定為自由貿易特區，但已於2011年廢止）；

二、「國土交通部」所主管的自由貿易港區：大釜山港（龍塘、金川、釜山/鎮海、南港)、 仁川港、光陽港、仁川國際機場、浦項、平澤/唐津等九處海、空港；

三、「產業通商資源部」轄下的經濟自由特區：仁川FEZ、釜山鎮海FEZ、光陽灣圈FEZ、黃海FEZ、大邱慶北FEZ、新萬金/群山FEZ、東海岸FEZ與忠北FEZ等八個地區。

2002年的1月14日，金大中總統在其年初記者會上提出了「東北亞商務中心國家」的想法，希望將韓國打造為連結區域以及世界商務的中心國家。同年3月間，金大中政府又組成了「東北亞商務中心國家實現發展企劃團」，並在該年7月時於其「經濟長官懇談會」中，制定細部施行計畫，同時發表了名為「東北亞商務中心國家實現方案」的最終行動方針。在確定了推動方向之後，韓國政府隨即依照該計畫進行了「經濟特別區域」的法制化工作。以此，韓國政府在2002年的12月30日制定出了「與經濟自由區域的指定與營運相關之法律」，做為設立自由經濟區域的法律依據。

在金大中總統奠下的基礎之上，2003年8月6日，繼任的盧武鉉政府指定了「仁川」做為韓國第一個「經濟自由區域」。其後，又接著指定了「釜山/鎮海」與「光陽灣區」等兩個自由區域。而2008年韓國政權輪替之後，繼任的李明博總統又設立了「黃海」、「大邱/慶北」與「新萬金/群山」三個自經區。到了2013年2月時，韓國政府又追加了「東海岸（江原）」與「忠北」兩個自由經濟區域。因此，韓國目前共有八個經濟自由區域，而各個自經區的基本資訊如下表所示：

韓國經濟自由區域的指定現況

                          整理自韓國「經濟自由區域團」網頁（http://www.fez.go.kr）

韓國政府積極設置經濟自由區域之目的，自然在於期待自經區的設立，能夠出現「誘發生產」、「提昇產品附加價值」，以及「擴大勞動雇用」等經濟擴散效應。而是否能達到上述目標，最重要的關鍵點自然在於是否能吸引「外資」的投入。為此，韓國政府提供了各種關於投資獎勵與租稅優惠措施。例如，在外國人投資方面，根據《租稅特例限制法》之規定，對事業收入、股息收入、引進技術經費、勞動收入等，得減免其法人稅和所得稅；對於取得或擁有的財產則可減免取得稅與財產稅。而其租稅減免標準則包括了：一、國稅（所得稅/法人稅）：營業所得日起3年內減免100%、2年內減免50%；二、關稅：進口固定資產5年內減免100%；三、地方稅（取得稅、財產稅）：3年內減免100%、2年內減免50%。此外，為保障外國人投資者的自由經濟活動，逐漸廢除與鬆綁各種在自經區中對於外國人的限制。而為了活絡經濟活動，政府亦得向外國人投資者提供財政補助以及擴大基礎設施之建設補助。

   仁川自經區概述

在韓國現有的自經區之中，最受外界矚目與讚譽的當屬擁有仁川國際機場的「仁川經濟自由貿易區」。總面積達169.5km2 的仁川經濟自由區域，其面積為紐約曼哈頓的三倍，亦為韓國金融中心汝矣島的七十倍。目前人口雖僅有十餘萬人，但計畫在投入21兆4,500億韓圜之後，到2020年為止，將成為一個擁有51萬人居住的國際型都市。目前仁川經濟自由貿易區由三個區塊所組成，分別是松島、永宗以及青羅地區。三個區塊中，則以「松島國際都市」的開發建設速度最快，名聲也最為響亮。松島地區的主要開發項目如下：國際業務園區、知識情報產業園區、尖端生物園區、尖端產業園區、松島國際化複合園區、松島里程碑城市、仁川新港、漁民生活對策用地、生活廢棄物自動裝卸設施、下水處理再利用設施、松島下水處理場……等項目。

永宗島位於韓國仁川廣域市西海岸的島嶼。目前的永宗島是通過填海造地將原來的永宗島、龍遊島、三木島和新佛島連接而成的。填海所造的土地上建有韓國最大的國際空港仁川國際機場。永宗島是仁川中區的飛地，通過永宗大橋連接仁川西區，通過仁川大橋連接松島國際商務區。其主要開發項目如下：美緞市、龍遊·舞衣旅遊園區、永宗物流複合園區、Medicity、機場高速公路間道路開通、北-南流水地間道路開通、仁川國際機場開發專案（國際業務地區、自由貿易區以及高爾夫場開發專案）……等項目。

青羅區的主要建設則包括了：清羅高爾夫場（27洞）、GM大宇清羅技術研究所、尖端產業園區（IHP）、機器人園區、中央公園（主運輸路）以及新交通（Bimodality）……等項目。

仁川自由經濟區域開發計畫

 

整個仁川經濟自由區域計畫的推動，主要是由「仁川經濟自由區廳」所負責。其推動策略有三，包括了一、引進投資：吸引企業、聚集人才，並活絡觀光而使仁川自經區成為國際化的都市；二、都市開發：以建構效能都市與生態都市的方式，構築仁川自經區成為智慧型都市；三、投資支援：放鬆限制和減輕負擔以增加外資投資意願。而其推動步驟亦分為三個階段：第一階段（2003~2009）為「基礎建設階段」；第二階段（2010~2014）為持續發展基礎建設並擴充教育、醫療、文化、休閒基礎建設的「成熟階段」；第三階段（2015~2020）則為完成所有設定目標並實現成為世界三大經濟自由區域目標的「完成階段」。

仁川經濟自由區發展上的問題

自韓國政府指定仁川成為經濟自由區域至今已超過十年，而由於近來我國出現了關於航空城或是自由經濟區域的提振經濟方案，因此國內媒體亦開始關心與注意韓國仁川自經區的發展狀況。但至今，媒體的報導多半將其視為成功，或至少是邁向成功的案例。

然而，事實上，由於外國人移住率過低、召商不易、無法吸引國外資金流入，以及對本國企業限制過多等因素，近年來韓國各界對仁川自經區的發展狀況，出現了諸多的批判。例如，「松島國際都市」就被批評者視為所謂的「沒有國際的國際都市」。若仔細整理韓國各界對於批判仁川經濟自由區域的理由，主要有以下三個面向：

一、過多與分散的自由貿易特區影響自經區的效能：自盧武鉉政府時代打著「透過選擇與集中來創出大韓民國次世代的生計」的口號，在2003年是計畫將外資留在仁川，用之成為韓國未來的成長動力。但因「國土均衡發展政策」的內政需求，因此另外又選定了釜山鎮海和光陽灣區。而後繼的李明博總統，也因為民眾對於集中發展的反對，因此又另行加設了五個經濟自由特區。因此，即便仁川的地理條件最為優良，但韓國政府始終無法只將焦點放在仁川自由貿易區的建設之上；

二、自經區的都市發展規劃與周遭環境不協調：做為海埔新生地的仁川地區，因工業用地與旅遊休閒用地混雜，加上周圍又有煉油廠以及污水處理廠等設施，造成居住環境不佳。此外，在缺乏國際醫院等基礎建設之下，難以吸引外國人入住；

三、與土地無償使用的中國相較之下，仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力。在各自由貿易區各自為政之下，使得吸引外國人投資相關之業務重複混亂，此外針對自由貿易區所是用的法令規章，亦顯得零碎與不夠不完備。甚至自由貿易區的行政歸屬權，也因其所具有的經濟利益，產生地方自治體之間的管轄紛爭。

事實上，上述的這三個問題點，可說是目前韓國既有「經濟自由區域」推動時面臨之共同困境。若要改善目前成效不彰的狀況，是否能整合與集中國家經濟力量、推出適宜人居的都市規劃，以及更加精簡外國廠商投資與外國人入住的行政流程，將會是影響韓國自經區是否能達成其設定目標的關鍵因素。