中國大陸「一帶一路」政策形成及其對外戰略意涵

劉孟俊（中華經濟研究院第一研究所所長）

吳佳勳（中華經濟研究院第一研究所副研究員）

2015.3.13

一、「一帶一路」形成的背景與發展現況

全球金融危機之後，美國復甦腳步穩建但力道有限，歐洲經濟表現疲弱，歐美市場需求明顯減弱，衝擊中國以出口為導向的外向型經濟發展。加上全球經濟重心漸由西往東移動，亞洲新興市場成長力道可觀，促使亞洲區域成為各國爭相競逐市場的重要地區。另外，在全球積極發展區域整合的同時，美國為爭取新一輪全球貿易規則的主導權，正積極推動「跨太平洋夥伴協定」(TPP) 和「跨大西洋貿易暨投資夥伴協定」(TTIP) 談判，強調以新世代自由貿易協定為訴求，這些發展趨勢對中國構成新的挑戰和威脅，預期未來中國與歐、美大國的經貿衝突將日趨激烈。

為對應此新格局，中國提出「絲綢之路經濟帶」（一帶）「21世紀海上絲綢之路」（一路）此一具國際主導性的經貿策略，並選擇周遭鄰國作為出發點。中國大陸推動「一帶一路」戰略，策略上主要透過基礎設施建設和機制創新，藉以向外拓展經貿版圖。透過強化與周邊國家的合作基礎，可以逐步形成連接東歐、西亞和東南亞的交通運輸網路，不僅鞏固其同中亞和東南亞的經貿關係，同時可望對阿拉伯、東歐國家甚至非洲等地區產生影響。藉由促進新的歐亞商貿通道和經濟發展帶的形成，擴大中國對外的影響力。

「一帶一路」的構想，主要可回溯至2013年9-10月間，中國國家主席習近平出訪中亞四國及印尼時，分別首提「絲綢之路經濟帶」和「21世紀海上絲綢之路」二大倡議。而後「一帶一路」正式納入中國國家政策，是在2013年11月第十八屆三中全會後公布的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》：其中，第26小項「擴大內陸沿邊開放」的內容指出，中國未來要「建立開發性金融機構，加快與周邊國家和區域的基礎設施互聯互通建設，推進『絲綢之路經濟帶』、『海上絲綢之路』建設，形成全方位開放新格局」。時至2014年11月4日，習近平主持中央財經領導小組第八次會議，進一步提出絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的規劃研究，並發起建立亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)和設立絲路基金。（詳見表1）

表1　「一帶一路」重要決策流程相關記事

時間	場合
2013年9月7日	習近平訪問哈薩克時提出
2013年10月3日	習近平在印尼國會發表演說
2013年12月	習近平在中央經濟工作會議上提出
2014年2月	習近平與俄羅斯總統普京
2014年3月	李克強在《政府工作報告》中介紹2014年重點工作時提出
2014年5月19日	作為「絲綢之路經濟帶」首個實體平台
2014年11月	習近平在中央財經領導小組第八次會議中強調
2014年11月	習近平在2014年APEC宣布
2014年12月	習近平在中央經濟工作會議

二、「一帶一路」的政策內涵

中國推動「一帶一路」戰略，主要以基礎設施與周邊國家「互聯互通」。預期「一帶一路」政策所促成的對外經貿效果，至少有三：促進中國邊境與周邊國家的「次區域經濟合作效果」、亞太與對歐的「區域經濟深度整合效果」，以及往後可能形成的「中心-邊陲格局效果」。分述如下：

首先，就跨境次區域合作效果方面，受經濟全球化和地區經濟一體化影響，「次區域合作」發展趨勢日受重視，有別於傳統跨國區域整合模式(即FTA或RTA)，跨境次區域合作迴避了國家主權談判模式，降低了政治敏感度，也因不具排他性，故作法上更具彈性和靈活度。中國2015年《政府工作報告》所提出的孟中印緬經濟走廊、中巴經濟走廊、雲南的橋頭堡等，均屬此類跨境次區域合作模式。而「一帶一路」戰略更是典型代表，其配合中國邊境區位的獨特性，透過政策支援、網絡聯繫、跨境需求、產業聚落等能量，發揮邊境區位優勢，藉此帶動跨境經濟合作。此種次區域合作發展模式，預期在「一帶一路」政策推動後，將與中國正式對外FTA/RTA政策，產生交乘效益。

其次，「一帶一路」政策亦可能形成區域深度整合效果。總體而言，「一帶一路」的戰略主要背景，涵蓋對外經貿戰略與對內平衡區域經濟發展。但更值得強調的是，「一帶一路」配合「互聯互通」，追求的不僅是貨品的互通，更強調基礎設施、制度、人才的互通，乃至於對文化的認同等目標。此理念與歐美所提的新世代FTA，跳脫傳統追求市場開放，轉而重視「境內措施」(behind the border)的調和，其概念如出一轍。應可將「一帶一路」的「互聯互通」理解為具亞洲中國版特色的「新世代FTA」。

最後，中國大陸推動「一帶一路」可能產生中心-邊陲網絡效果。根據依賴理論（Dependency Theory）指出，工業國家會形成依賴構成的中心，邊陲國家則向中心國家出口原料，並從事勞力密集產業為主。因此，「一帶一路」戰略幫助中國大陸繞開美國主導的現有經貿體系，爭取區域經濟的貿易主導權，透過新絲路，貫穿歐亞大陸、連結東西半球。一旦「一帶一路」戰略成功，歐、亞、非三大陸聯成一氣，將成為新時代全球地緣經濟與政治的中心，屆時中國不單擺脫邊陲國家的角色，更有可能成為歐亞的區域依賴中心。

三、總結與政策的啟示

中國「一帶一路」戰略不可視為單純的對外經貿策略，其不但具有重要的國際政治戰略意涵，更是代表中國主動對外突破現有經貿架構的決心，同時也是積極對外開放與回應歐美先進國家的策略作法，召示著中國另一階段開放市場的準備。未來十年，中國的地緣經貿戰略，將「由近而遠」以及「由東亞向歐洲」，進行有策略性的市場擴張與整合。

不過，也必須注意「一帶一路」戰略以發展中國家基礎設施為主，在對外投資標的上可能存在偏高的投資風險與偏低的收益率等問題，且「一帶一路」部分任務可能在於紓解中國大陸現有過剩產能問題，所開發新市場的利益與風險分擔，仍未有明確的藍圖，這些都是值得關注的層面。

附錄：兩會相關文本與評論

官方文本

• 人大工作報告、政協工作報告 
• 新華網專題、人民網人大專題、人民網政協專題
• 人民日報五論協調推進“四個全面”，人民網，2.25-3.1
• 一帶一路 合作共贏，人民日報頭版，2015.3.11
• 習近平，堅持兩岸關係和平發展道路 促進共同發展造福兩岸同胞，新華網，3.4
• 新華三論習近平對台講話：夯實堅持“九二共識”的共同政治基礎、為兩岸同胞謀福祉、祖國大陸發展進步是決定兩岸關係走向的關鍵因素，新華網，3.5-9

外界評論

• ŸThe economy: Go slow, The Economist, 3.7
• Banyan：Comprehensive education, The Economist, 3.7
• Russell Leigh Moses, China Parliamentary Meeting is Xi’s Show, Even When It’s Not, WSJ China Real Time, 3.6
• David Shambaugh, The Coming Chinese Crackup, Wall Street Journal, 2015.3.6.（中文介紹：沈大偉：“中共政權正進入殘局”（德國之聲 3.11）
• Kerry Brown, Just How Powerful Is Xi Jinping? The Diplomat, 3.9
• 李春，兩會系列觀察：封殺「穹頂」、新「克強指數」、習式治軍新常態，聯合報，3.11-13
• 李克強稱中國改革遭遇“攔路虎”，華爾街日報中文網3.6
• 劉勝軍，總理報告的改革元素，財新網，2015.3.6（及財新網兩會專題）
• 國企改革領導小組成立 實施方案將出臺，新京報，3.11
• 六大改革紅利 來了，經濟日報，3.13

兩岸未來重要議題行事曆

（2015年5月底前） 

2015.3.13更新 

3月 

14日：中國施行反分裂國家法10週年 

14日：世界台灣人大會舉辦「海内外國是會議」 

14-15日：318運動一週年學術研討會 

15日：中國第12屆全國人大閉幕、總理記者會 

18日：學運週年，公民團體重返立院舉行晚會 

19日：中日安全對話 

23日：黑色島國青年陣線等團體舉辦活動，控訴324行政院鎮壓事件 

21日：中日韓外長會談，將協商三國首腦會談事宜 

26-29日：博鰲論壇、蕭習會 

日本自民黨與公民黨幹事長訪中 

日本解禁集體自衛權相關法案提交國會（春季） 

美國國會審議「促進貿易授權」法案（TPA） 

4月 

10日：公民團體將於立法院外集結，推動補正公投法、選罷法 

10日：台灣關係法簽署並生效36週年 

21日：日本靖國神社春季大祭 

26日：日本地方統一選舉 

26日：日本首相安倍晉三計劃訪美、歐安會、國會演說（4/26-5/3） 

27日：辜汪會談22週年 

立法院開始審查兩岸協議監督條例（月初） 

港府公布第二輪政改諮詢結果（5月向立法會提交政改方案） 

東協-中國防長會議 

國際海洋法庭決定是否審理黃岩島陳情案 

5月
9日：習近平將赴俄國參加衛國戰爭勝利日紅場大閱兵 

20日：總統就職週年 

兩岸和平論壇兩岸、經貿文化（國共）論壇（5-6月） 

中美戰略與經濟對話

日美防衛合作指針修訂 

日本-太平洋諸島論壇