Cross-Strait News 中國暨兩岸情勢日報/雙週報: 何以美國對TPP勢在必得--兼談台灣的處境與機會

洪財隆（民進黨政策委員會副執行長）
2015.3.6

洽簽自由貿易協定（FTA）已成了冷戰結束後，國際流行新時尚，尤其是從21世紀以來，雙邊、區域，甚至跨洲的FTA相關消息更是此起彼落，剛好跟實質進展有限的世界貿易組織（WTO）杜哈回合談判，形成強烈對比，其中尤以亞太區域的整合態勢最受注目。由於事涉經貿結盟（FTA的特質是彼此優惠與排他性）與區域安全（特別是美中關係）等多項意涵，其結果究竟是促進區域和平與穩定，還是加深對立，確實是首要關切的議題。

由於中國杯葛與各國觀望等因素，很多重要的區域倡議或雙邊FTA都刻意忽略台灣，以致台灣成為亞太區域經濟整合浪潮中的「幽靈國家」（ghost country）。這一方面使得我們的企業在出口時往往面臨不公平的競爭環境，例如必須報價更低才能取得或挽回原來訂單（以避免出現貿易轉移）[1]，導致貿易條件惡化。另一方面，對國家整體而言，也逐漸形成被邊緣化的巨大心理壓力，並幾乎全面降低台灣對外談判（含對美國、兩岸）的空間與籌碼。

這種艱難局面迫使台灣在戰略的選擇上陷入兩難與分歧，是否「順從」（compliance）北京的意志？「先兩岸、再國際」是否比較務實？到底何種策略才是真正對台灣有利，這個問題困擾台灣多年。其中馬政府當局顯然採取一種相對比較接近「順從」或「先兩岸、再國際」的策略：亦即認為必須先透過ECFA（本質上具有持續加大對中國市場依賴的效果）來促成對外簽署FTA [2]，以達到降低對中國經貿依賴與分散風險的目的。

一、區域規模FTA才是邊緣化問題關鍵

然而，台灣被FTA洽簽風潮邊緣化困境，看來並沒因2010年兩岸簽署ECFA而有明顯突破，跟其他重要經貿夥伴洽簽FTA至今仍無著落 [3]。主要原因在於北京向來認為FTA屬於「官方性質的協議」，從而反對其他國家（例如日本、澳洲、馬來西亞、印度等國）與台灣洽簽FTA [4]。除非是那些已經先和中國締結FTA，而且經濟規模較小的國家，例如新加坡和紐西蘭。[5]

此一讓台灣對外經貿關係更加遠離國際體系而日益兩岸化的疑慮，其實也是ECFA後續談判困難的根本原因，更使得台灣對加入亞太區域規模的FTA寄予厚望。

特別是「跨太平洋夥伴」（TPP）與「區域全面經濟夥伴」（RCEP，亦即「東協加六」[6]）這兩個巨型FTA一旦完成，而台灣如果仍然無法參與的話，到時候台灣被區域主義邊緣化的壓力，將遠比現在的處境（主要來自南韓所簽訂的FTA）還要來得更大，除了經貿利益的部分折損之外，對政治心理更是一大衝擊。

以2013年為例，TPP與RCEP的成員分別佔全球GDP之38%及29%，至於台灣和這兩個FTA成員的貿易額則高達34%和57%。

截至目前台灣被邊緣化的壓力，主要來自和台灣產品群具有高度競爭關係的韓國，其已分別和歐盟（2011）、美國（2012）簽訂雙邊FTA。至於和中國的FTA，則已在2014年完成實質談判，預料將在2015年正式簽署。

除了上述這些比較屬於防衛性的理由之外，台灣如何透過內部準備（包括政治共識、政策配套、產業提昇等），藉由參與區域經濟整合的過程，對外加強國際接軌、連結，對內則作為推動國內改革、釐清產業發展方向的壓力與動力 [7]，凡此都是相當重要的總體經濟戰略課題。

二、何以美國對TPP勢在必得？

一般預料，亞太地區幾個重要的倡議能否有重大突破，也都將今年（2015）見真章。其中由美國強力主導、搭配日本合作的TPP，涵蓋亞太地區12個國家，相較於在戰略上具有競爭關係的RCEP及「亞太自由貿易區」（FTAAP）（涵蓋成員詳圖1），最有可能先馳得點。TPP的成局與否，無論是對美國「再平衡／重返亞洲」（Pivot to Asia）的戰略佈局，或對台灣的國際參與來說，都具有相當大的意義。

TPP的原始構想來自1998年美國的倡議，一開始乃以經濟動機為主，藉以吸引APEC的亞洲成員儘快加入經貿自由化的行列，但當時並未成局，演變到2006年也只是新加坡、紐西蘭、智利與汶萊這幾個小型經濟體所共同組成的一個自由貿易區，俗稱P4。一直到2008年，美國、澳洲、秘魯、越南加入擴大談判，TPP的跨洲戰略意義方才凸顯。再隨著2010年馬來西亞、2012年加拿大和墨西哥，以及2013年日本加入，TPP儼然已成為重量級的自由經濟貿易區。[8]

美國總統歐巴馬宣稱，將努力把TPP打造成一個「二十一世紀高品質且全面性」的FTA最佳範例 [9]，不僅涵蓋範圍廣泛，從傳統的農工產品貿易，到金融、電信、電子商業等服務貿易、國營事業定義（防範國家介入造成不公平貿易）、中小企業，甚至環境、勞動等新議題幾乎無所不包，談判企圖、談判模式實驗性，以及困難度都相當高。

就TPP的自由化幅度而言，美國如果妥協、幅度太小（各種例外太多），那麼實質經濟效應不會太大，但美國如果堅持大幅度自由化，卻很有可能難以完成談判，類似目前WTO杜哈回合的談判情況。即使如此，美國實現TPP的政治意志相當強烈則毋庸置疑。

以言經濟利益，自從2008-2009年全球金融危機以來，美中經濟實力出現明顯消長，美國以區域主義作為經貿結盟工具的需要，遠比以往迫切。而美國經濟成長若長期遲緩，則霸權維繫將日益困難，甚至失去意義。透過TPP互惠談判與開放，對亟需對外開拓市場、對內創造就業機會的美國而言，深具說服力。

從區域格局來看，中國利用（leverage）其經濟崛起，轉化為區域政治優勢的態勢當會日益明顯，而美國為了繼續保有其在東亞的影響力，戰略重心（涵蓋經濟、軍事、外交各層面）遂轉向亞太 [10]，TPP即是美國重返亞洲的試金石。放眼全球，如果TPP失敗也等於宣告美國在國際場域等重要領導角色的退卻，包括全球經貿秩序的制定者在內。

三、美國以TPP作為國際經貿規範與秩序的戰略思維

從強調安全與圍堵的「均勢理論」（balance of power）來看，TPP旨在防範中國擴張或拆解東亞區域主義，但從長期戰略角度觀之，美國似有意透過TPP所蘊含的「規範與制度優勢」（例如電子商務、網路安全、法制基礎、透明化治理等），不排除將中國納入此一體系，藉以塑造對手的行為，定義並控制未來衝突。此從TPP、RCEP與FTAAP的成員高度重疊，並對新成員的加入保有一定的開放性，也可以得到佐證。

另外，美國總統歐巴馬在2015年1月20日發表的國情咨文中，再次呼籲國會通過被稱為「快速審議程序」（fast track）的「貿易促進法案」（TPA）之授權 [11]。比較特別的是歐巴馬所持的理由：「中國試圖替亞太這個全球成長最快速的區域訂下規範」，「這將不利於美國勞工與企業，應該由我們制定規則，確保貿易自由與公平」[12]。這也透露出美國試圖將經貿規範與秩序，提昇到戰略層次的思維。

TPP擴大談判從2010年正式開始，雖在去年（2014年）11月在北京舉行的APEC年會期間，未能就何時完成談判達成協議，但今年應是美國推動TPP的最佳時機，主要理由有三個：

1. 美國在2008年開始宣布加入TPP擴大談判，2008-2009年全球爆發金融危機，美國經濟陷入低潮，也延宕了TPP擴大談判的進程。美國現在則挾著人口結構與技術進步（數位革命）兩大優勢，經濟實力逐漸恢復，有利於展開對外經貿談判。

2. 對東亞的國家而言，過去中國經濟崛起，同時透過FTA與「睦鄰外交」掛鉤，低調處理領土爭議；但如今則是經濟成長動能趨緩，卻在外交領域與領土爭議上愈發高調（assertive），並引發不安。根據「均勢理論」的預測，這些國家將傾向援引外力以資平衡，此將有助於美國的TPP亞太佈局。

3. 關鍵國家美日兩國的目前國內政治局勢對TPP談判有利。美國經2014年11月4日美國國會期中選舉後，如今對FTA較友善的共和黨獲得參、眾議院過半數的席次，有利於歐巴馬總統取得TPA授權並加速TPP談判。此外，行政部門也希望在今年啟動總統大選時程之前，能完成TPP第一輪談判。至於2014年12月眾議院解散改選自民黨大勝後，日本政府對TPP態度更顯積極。[13]

未來成員則至少還有南韓、菲律賓與泰國。至於中國是否加入，雖然美國堅稱TPP是開放的區域協定，不會排斥任何準備好的經濟體，但短期內中國加入的可能性不高。主要理由在於，TPP的自由化幅度相當大，對仍屬於開發中國家的中國來講，如要符合加入條件則衝擊不小。再加上美國透過TPP將戰略重心佈局亞太，和中國急於發揮（東亞）區域影響力的企圖有所衝突。

但從現實面來看，隨著TPP擴大，台灣如欲加入將需要更多既有成員的「共識」[14]，這也可能加大「外力干擾」（「中國因素」）的影響力。即使如此，截至目前TPP仍由美國所主導，中國對TPP的影響力也較為間接，台灣加入的機會較大，自應積極爭取。

附註

[1] 貿易之外，另有投資移轉等負面效應。

[2] 2010年ECFA簽署時，當時中國對馬政府屢屢將ECFA與台灣對外洽簽FTA掛鉤這種講法，其實相當不以為然，因為這等於提醒台灣人，台灣被國際FTA潮流邊緣化的罪魁禍首是北京。不料，兩岸情勢幾年演變下來，到2014年二月的「王張會」，國台辦主任張志軍卻已講出，兩岸當務之急是完成兩岸服貿、貨貿及爭端解決協議的協商，再來探討區域整合的問題。至於台灣這邊，在服貿爭議期間，前經濟部長張家祝甚至公開表示，見「中國不同意，台灣難與其他國家簽訂FTA」，蘋果日報，2014.4.11。

[3] 「我要求國際經貿空間陸方避談」，聯合新聞網，2014.12.17。

[4] 中國外交部發言人馬朝旭表示，「中方對於台灣同其他國家開展非官方的經貿往來不持異議，但是對於官方性質的協議，我們是反對的。」見：「中國反對我與他國簽FTA」，蘋果日報，2010.06.02。

[5] 以及掩耳盜鈴，台灣跟這些國家所簽訂的協定名稱也不以FTA為名。

[6] 東協加六，亦即東協十國加上中、日、韓、紐、澳與印度。

[7] 此即 “locking-in reform”:一如安倍帶領日本參與TPP談判，以及2001年中國加WTO。

[8] 美方的經貿策士，甚至把日本之加入TPP，比喻成日本的第三次對西方開放。第一次開放發生在1853年德川幕府時代，當時美國海軍准將培理（Perry）率領黑船艦隊出現在東京灣，代表美國要求日本開放貿易。第二次開放則是在日本第二次世界大戰無條件投降後。

[9] 美國的角色仍然動見觀瞻：之前是NAFTA（開啟多邊主義與區域主義並重的雙軌貿易政策），現在則是TPP（21世紀FTA）。

[10] 林正義，【左岸沙龍】─《台灣國防》系列（二）：美國亞太再平衡戰略及其對台灣的影響，2015.01.24。

[11] 歐巴馬尋求國會通過TPA，使其能完成TPP和「跨大西洋貿易及投資夥伴協定」（TTIP）談判和簽署。TPA是國會為了加速對外貿易協定之談判和簽署，簡化審議程序，授權總統在一定期限內、就一定議題範圍，並經諮詢國會，與外國談判貿易協定；而國會將對行政部門簽署之協定採包裹表決，只能贊成或反對，不能修改內容。引自「速審貿易協定對抗中國規範」，自由時報，2015.01.22。

[12] 見「三提中國兩涉貿易協定」，文匯報，2015.01.22；及前註自由時報報導。

[13] 詳見「TPP近期發展」，民進黨中國暨兩岸情勢週報，2015.01.09。

[14] 成員資格具開放性：不同於多數FTA，TPP明文歡迎APEC成員或看法相近的其他經濟體，在締約方都同意的條件下加入，即通稱的「開放條款」。

附錄：農業大衝擊！TPP台灣準備好了沒？（摘錄）

陳吉仲（中興大學國際農業研究中心特聘教授兼主任）

美國瞭解台灣要加入TPP的急迫性，因為這是台灣未來發展國際經貿最重要的一步，對台灣的整體發展是正面且利大於弊。不過，台灣一年約進口200億元的牛肉，其中牛雜碎的進口產值只4億元，美方的重點大概不是在這區區四億元的牛雜碎，或者後續可能開放的美豬萊克多巴胺，而是未來台灣在加入TPP前後，與美方或其他會員國討論相關經貿議題時，是否遵照相關國際範例行事。

加入TPP對台灣農業的衝擊將遠比其他的FTA影響大，此時對內有許多的因應措施須立即且具體提出。首先，農業部門要針對TPP十二會員國未來會進口的農產品提出具體的因應策略，如農業的環境直接給付政策或者是農民所得政策；而在市場端方面，因應美牛和美豬開放的最佳措施是產品明確標示，依據食品安全衛生管理法第21和22條，明確要求冷凍畜產品的來源國標示，以及其加工原料來源國的標示。

（摘自新新聞1459期，2015.2.16）