20170815中國暨兩岸情勢雙週報

中國暨兩岸情勢雙週報
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民主進步黨中國事務部2017.8.15


川普政府須勾勒新亞太戰略

避免亞太安全秩序失衡



王浩明 (國際情勢評論員)



自從六個多月前美國新任總統川普就任以來，亞太地緣政治出現快速和巨大的變化，在朝鮮半島危機的「溢出效應」帶動下，亞太地區種種強權競逐、合縱連橫等外交角力不斷，潛在衝突熱點也受到川普政府亞太政策未日的影響，出現情況惡化的風險。7月4日以及7月底北韓兩度成功進行長程洲際彈道飛彈試射，根據美方情資單位研判極可能對美國本土城市構成威脅。此一發展更進一步改變過去6個月來的恐佈平衡生態，為日益複雜的情勢，增添新的變數。



在歐巴馬推動數年略有成果的「亞太再平衡」戰略遭到川普「腰斬」後，亞太各國對於川普能否提出替代性戰略出現集體憂慮。川普的國安團隊高層官員近日紛紛公開澄清辯解，例如美國國防部長馬提斯6月出席在新加坡舉行的年度「香格里拉戰略對話」就重申美國維持區域秩序、與盟邦共同因應挑戰，以及美國將強化在亞太軍力部署的「再保證」。美國國務卿提勒森在前往菲律賓參加東協外長會議前，也針對外界質疑做出明確說明，包括：川普所謂的「美國優先」非指「美國唯一」、川普會改變若干政策但非全盤推翻前任的政策。



針對北韓威脅，提勒森倒是壓低姿態向平壤喊話，他強調美國無意推翻金氏政權、不會視北韓為敵人、不會尋求立即的南北韓統一、只希望北韓儘快回到談判桌。但提勒森重申這一些的前提必須是平壤放棄發展核武以及繼續用飛彈來威脅區域與全球和平。此外，提勒森特別澄清，雖然華府相信北京能夠合作共同制衡平壤，但是北韓問題不會成為美中關係的主要因素，美中之間應思考如何發展可以維繫彼此關係長達50年的架構。



提勒森頻頻唱「白臉」，川普、美國副總統潘斯、中情局長龐波等人則是扮「黑臉」，強調包括動武等「所有選項都擺在桌上」。終於在華府軟硬兼施下，中國與俄羅斯不再抵制，聯合國安理會於8月5日通過對北韓最新的制裁案。制裁案內案包括：對北韓輸出燃煤、鐵、鐵礦石、鉛、鉛礦石和海產設禁，也禁止其他國家提高北韓輸出的勞工，與北韓進行新的合資計畫，或對現有計畫做任何新的投資，並制裁北朝鮮銀行。北韓出口減少逾十億美元，是北韓去年出口總值的三分之一以上。



此一發展，讓川普贏得面子，可以對內、對外交待。它也讓習近平賺得時間，可以紓解來自美國的壓力，也可專心完成即將到來的十九大權力鞏固大業。但從中國拒絕美方要求全面中斷對北韓提供原油的建議，不難看出北京應付的成份居多。更遑論此一制裁案面臨的挑戰艱巨，除了未來中國會否嚴格執行，還有包括各國是否願意負擔執行制裁的成本。尤有甚者，以最近北韓在洲際彈道飛彈發展的突破性進展，制裁效果最快要半年到一年才會顯現，可能緩不濟急。



果不其然，平壤針對此一制裁案的回應仍是恐嚇與威脅將攻擊美國在太平洋的關島，這讓川普火冒三丈，回嗆將以全世界前所未見的「怒火」回敬。朝鮮半島一觸即發的緊張情勢，會否在明年北韓飛彈能力更臻成熟之後出現衝突性的發展，或是川普政府在最新制裁成果依然不彰後，決定對平壤採取「先發制人」的攻擊，將是影響未來幾個月亞太政經變局最重要的因素。



也因為北韓議題占據川普政府外交政策的重心，愈發加深亞太國家的隱憂。川普欠缺行政與外交經驗，新手上路仍在摸索階段，主掌亞太事務重要的政治任命官員多未到位，川普個人又熱愛「交易式外交」，在在讓亞太國家無所適從。多數亞太國家一方面對於川普政府迄今未能提出一套完整前全面的亞太安全戰略感到憂心，另一方面則是對川普過度依賴中國合作來處理北韓的作法感到不安。因為過去歷史殷鑒證明，北京總是表面配合制裁，但實際上虛應了事，因為如過因為制裁而讓北韓垮台，導致美國與日本、韓國等盟友控制朝鮮半島，將是對中國最大的戰略威脅。因此維持北韓政權的存在，又不讓美國對平壤採取單方面攻擊行動，讓北韓成為保護中國對抗美國勢力進逼的「緩衝區」，才符合北京的戰略目標。在此思維下，北京又怎會充份配合華府來制裁平壤呢？



另一方面，川普揚棄歐巴馬念茲在茲的「泛太平洋夥伴協議」(TPP)準備要和韓國等亞太國家進行雙邊貿易談判，也為亞太經貿體制投下不確定性。現階段川普需要習近平的合作來因應北韓的挑釁，因此暫時擱置對中國的「貿易戰」，但6月中旬美中首度舉行的「全面經濟對話」(CED)並未獲致任何顯著成果，解決美中巨額貿易逆差也非短期可達成的目標，如果川普對習近平制裁平壤的具體作為發現受騙，很可能是美中關係惡化的開展。



另一項伴隨現階段美中關係發展的「負作用」就是，川普政府過度受到北韓因素的牽制，乃至於在包括南海與東協等議題上逐漸失去歐巴馬時期的影響力。最近越南開始向中國示好，本屆東協外長會議在制訂南海行為準則上也未出現集體成效，僅有美國和日本、澳洲共同發表聲明譴責中國在南海島嶼填海擴張之舉。種種跡象顯示，原本東協國家仗著美國的力挺敢對中國擺出強硬姿態，受到川普政府政策不明的影響，出現可能倒向中國的微妙轉變。



川普政府必須掌握此一變化，在川普年底進行首次訪問亞洲，參加亞太經合會、東亞高峰會以及訪造訪中國之前，明確勾勒出新的亞太戰略，才能確保整體亞太政、經、安全秩序不致於繼續失衡。


（以上言論不代表民進黨中央立場，僅為個人意見）

〔兩岸及國際未來重要議題行事曆〕

八月

20：吳敦義就任國民黨主席

20：國民黨全代會

九月

03：抗戰勝利紀念日

03-05：廈門金磚國家領袖峰會



12-15：東盟博覽會