20180619 中國暨兩岸情勢雙週報

中國暨兩岸情勢雙週報
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民主進步黨中國事務部2018.06.19


川金會對台灣的衝擊與反應



真田幸村



川金會風光閉幕後遺留三大問題



　　612川金會結束，川普對外宣稱這是獲得巨大成功的會議。外界也多認為即便共同聲明內容含糊，但起碼川金會沒破局，半年前還充滿緊張情勢的韓半島狀況已經暫時緩解，短期內發生衝突機會不高。



　　雖然外界認為後續美朝的互動過程才是重點，可是川普在記者會上表示會願意訪問平壤，並會邀請金正恩來華府，因此二次與三次川金會的可能性不小，這也表示後續過程不會停留在雙方幕僚層次的溝通，而會沿著峰會所鋪下的規格。



　　幕僚間的溝通是去釐清美朝雙方對峰會聲明的意義，並發展出執行細節，但如果是朝向舉辦川金二會、川金三會等後續峰會，其規格就須有deliverable，而這些deliverable是建立在共同聲明的基礎上。這種情形壓縮了美朝釐清彼此對峰會聲明理解的空間，也讓峰會聲明的模糊性問題無法被忽視。



　　峰會聲明遺留下何謂韓半島無核化、美朝要發展何種新關係、以及美朝要如何建構韓半島和平機制等三大困惑。



　　雖然美朝都簽署「韓半島全面無核」的主張，可是北韓的無核化包括北韓無核、南韓去核，以及美韓同盟非核化，美國不再提供核保護傘給南韓，與美國認知的北韓以全面、可驗證、不可逆方式去核的意義十分不同。這個差異會使無核化過程就可能產生矛盾，進而帶來新的緊張。



　　聲明也提到美朝要發展新關係。由於2007年的六方會談結論之一是建立美朝關係正常化工作小組，因此這個說法立即引發外界聯想是否美朝要朝向建交努力？由於美國與北韓至今仍未承認彼此，連互設辦事處都沒有，在互信都還不存在時，要朝向建交是很難想像的。但如果不是走向建交，又會是什麼樣的新關係呢？



　　另一個疑惑是所謂美朝建立韓半島持久穩定和平機制的意義是什麼？這是指美朝要簽署和平協議終結韓戰，還是美朝要共同合作以建立韓半島和平機制？前者牽涉到不只美國，整個聯合國的參戰國都需要為此背書，南韓與中國的角色更是尷尬。前者在當時因不承認北韓合法性並抗議入侵，拒絕在北韓人民軍司令有落款的官式文件簽字，後者則以志願軍名義出征，中國是參戰而不宣戰，當時聯合國的中國席次也是被蔣介石政權代表。因此在簽署和平協議一事上，中國也有身分不適格的問題。



　　如果不是結束韓戰的體制，指的是美朝合作以建立韓半島和平機制，那自然會被外界質疑，可以讓美朝兩方來建立韓半島和平機制嗎？有人認為這只是美朝合作「促進」和平，但如果是這樣，為何用的是和平機制/體制(peace regime)這種具有制度性建制的字眼？



　　由於建構東北亞和平安全機制的工作小組曾是2007年二月六方會談的結論之一，因此有關韓半島永續和平的制度性舉措就與這段歷史發生聯想。當時是想透過六方一起參與建立東北亞和平機制。因為川普之後在記者會，以及美國與北韓政府至今都還沒對此提出任何解釋，使得這個議題成為另一個尚待釐清的疑惑。



韓半島戰雲暫時消散、對朝制裁力道大減，北韓會在外交日趨活躍



　　不論如何，川金會的立即後果是韓半島戰雲消散大半，許多對川金會正面評價的理由也是如此，畢竟四個月前川普還在與金正恩比誰有較大的核按鈕，盛傳美國安會主張「bloody nose strategy」也讓人感覺韓半島戰爭一觸即發。即便川金會開會在即，當時外界也擔心一旦川金會破局，韓半島氣氛會急轉直下，有限核武戰爭有可能會出現。因此川金會最後順利落幕，意味著韓半島短期內不會打仗，相信對很多人都是好事一樁。



　　但隨著戰雲解消，對北韓制裁的力道也大減。川普自己更在記者會上提到現在雖還維持制裁，但這個制裁應會盡速解除，等於正告大家美國可能會在聯合國推動解除制裁決議，起碼中國在現在就開始逐步恢復對北韓的經貿往來。現在的制裁力道已經在潰散，即便美國在未來如果想要再度發動制裁，但短期內要啟動另一個「極限施壓」已經是不可能了。



　　當北韓拿了川普的個人背書而逐漸走出制裁陰影，復因美國同意與北韓發展新關係使其取得對外交往的正當性，相信平壤短期內在東北亞被認知的角色會很不一樣，這使其在東北亞外交賽局將日趨活躍。現在除了有文金、川金、習金會外，未來幾個月內也很可能會出現普金會與安金會。金正恩以一個模糊的「韓半島全面無核」承諾，就拿到北韓作為一個國家的正當性，以及美國對其政權的安全保障，可說是中了頭彩，國際觀察家因此多認為金正恩在川金會最有斬獲。



無核化說法反覆與暫停軍演等影響美國戰略信譽，美日互信也需要重整



　　川普在川金會引發不少批評，但現在可能最具爭議性的舉措，是川普在記者會提到會暫停美韓軍演，還說到軍演很浪費錢，之後也說希望可以將駐韓美軍撤回美國，以減少海外駐軍的花費。這個宣示對日韓等美國同盟引發極大震撼。



　　暫停美韓軍演不在共同聲明中，是川普之後在單獨記者會提出。川普認為軍演耗費巨資，暫停軍演可節省不少開銷，川普甚至指出軍駐外的花費同樣巨大，有意將駐外美軍調回。對於日韓盟邦而言，潛台詞就認為這代表川普要向日韓盟國繼續要錢。川普剛上台時的惡夢再度回鍋。



　　但更大的問題是，川普將美韓軍演本身視為對北韓的挑釁。因此會認為暫停軍演可以創造韓半島情勢相對和緩的氣氛，有助於北韓上桌談判與棄核。這形同讓北韓對美韓同盟的內容與任務有了實質否決權。當同盟的內容與未來方向不再只是同盟彼此可以決定的事務，而是會被第三國干擾後，會對同盟的發展與管理產生新的不確定因素，進而使同盟國競相向該第三國展開聯繫以掌握這個國家對同盟會影響的方向，增加彼此猜疑的空間。因此這種舉動絕對是同盟經營的大忌。但過去美國對於同盟經營就一直想避免被第三國因素干擾，但這次卻是川普自己主動將北韓的心理感受支配了美韓同盟的發展進程。韓國必定感到錯愕。



　　事實上韓國不僅感到錯愕，其國防部需要美國的進一步澄清。而以美韓軍演換取北韓暫停核試並上桌談判是中國的提議，但韓國對此反對到底。韓方認為不能拿一個聯合國認定的非法行為與美韓同盟合法合理的作為放在同一天平上。



　　除了作為盟友的韓國對川普此舉感到錯愕外，日本更是感受強烈。由於美韓同盟與美日同盟有高度連動性，特別自從2015年美日防衛新指針通過，其內就有針對北韓議題的美日同盟以及日本自身的相對調整在內，當年韓美防衛司令部也首度採用新的「5015作戰計畫」，不再以傳統北韓南侵為想定，而是開始演練解除北韓核武的「美韓三箭計畫」。因此暫停美韓軍演，不僅會影響美韓同盟的未來，也會進而影響美日同盟以及日本的防衛政策。



　　由於北韓一向視日本為寇讎，其短、中、長程導彈的試射落點多落在日本專屬經濟區域內，甚至有三枚直接飛越日本領空的紀錄，敵意特別明顯。如果今天川普會因為不要讓北韓感受敵意而暫停美韓軍演，日本懷疑很可能日後川普也會順著北韓要求對美日同盟降級。



　　此外，日本被綁至北韓的人質問題、北韓各式導彈的拆除、以及日本希望對北韓核武出現CVID等期待，在此次川金會聲明全部落空，川普在記者會中甚至提到這些討論所用的時間都不長，顯示未受到應有的重視。這些作為都在耗損日本對川普的最後一點點信任感。現又有單方面對北韓提出暫停美韓軍演的承諾，現在又傳出五角大廈的確會考慮澳婷今年下半年的「乙支自由衛士演習」，基於美韓同盟與美日同盟的密切連動，美日同盟已在出現高度的不確定性。



美朝與韓朝關係會稀釋中國對北韓影響力，韓半島和平議程漸被美韓朝關係主導



　　隨著川金會與文金會相繼舉行，以及韓半島情勢趨向緩解，韓半島安全結構也出現變化。過去談北韓核武議題幾乎是以「美中朝三角架構」視之：美國認為中國對北韓最具影響力，抱怨中國都在縱容北韓；而中國認為這需要美朝直接對話，中國不是當事人。現在出現了美朝對話與韓朝對話後，加上是文在寅居間運作使挽救了原已被認為破局的川金會，不是習近平的功勞，因此出現了一個新的美韓朝三角關係。更因為兩韓峰會提到韓半島和平機制的建構是透過美韓朝三邊，或是美韓朝中四邊關係來發展，這都意味著美韓朝三角關係影響韓半島安全結構會扮演更重要的角色。



　　不欲坐視對韓半島影響力被稀釋的中國，自然對此頻頻出招，希望維持其對韓半島的主導角色。習金兩次非正式會晤，習近平還將李克強總理的座機借給金正恩，沿途並有中國軍機護航伴飛，並指定繞遠路飛中國的空域。川金會結束後還希望金正恩返國前先向習近平報告，動機不言可喻。但這也只會讓原本對中國沒好感的金正恩對中國更為謹慎，使美朝關係與韓朝關係在發展的速度上都可能會超過中朝關係。



　　未來韓半島的美韓朝中四邊關係，可能會出現「美韓朝 vs. 中國」的發展，但不一定是對立關係。而隨著韓半島議題短期內趨緩態勢明顯，是否這會使原先還不甚確定的美韓關係出現新的正向發展，也是值得觀察。



　　總體來說，中國對北韓的影響力的確因為川金會而在短期出現被稀釋的現象，更因為北韓問題的緩解也使得美國對中國的需要降低，中國少了一個對美國協商的重要戰略籌碼。除非中國同時與朝韓都發展出新的正向關係，否則中國在韓半島情勢被邊緣化的趨勢會持續。最有趣的是，這個結果正是美國遵循中國主張美朝直接對話之建議所產生，中國也怨不得別人。



北韓議題消退，南海、台海與經貿議題將主導美中關係議程



　　隨著北韓議題緩解消退，固然美國無法再抱怨中國縱容北韓，但美國也不太需要中國幫其管理北韓問題了，因此中國缺少了一個重要籌碼。



　　但這會讓美國會重新將重心放在南海議題、美中經貿爭議、台海議題等之上，一個不再因北韓議題受制的美國，且已經與北韓最高領導者建立個人關係與情誼，顯示未來即便問題再度出現，但美國就不再那麼需要中國幫其管理北韓了。



　　國防部長馬提斯在香格里拉對話用了很長時間批評中國在南海的行為，也把撤銷邀請中國參加「環太平洋軍演」與中國在南海的態度掛勾。可預期在未來，南海議題的美國會更主動處理。



　　此外，美國已經對中國霸凌台灣的作為極為不齒，美中經貿爭議也沒解決，預期這些議題在未來可能會成為美中關係的熱點爭議。



日本會急切與北韓交往、日中關係可能有較快進展，日台關係經營會更複雜



　　受到此次川金會的刺激，見識到川普的不確定性，更為了避免日後被美中因不同理由夾擊日本的處境，日本極可能會積極與北韓發展雙邊接觸，也會強化今年要與北京盤整關係的力道。因此我們應會看到未來半年內，日中關係與日朝互動都會升級，但這個過程會導致日台關係經營的變數。



台灣應積極耕耘與北韓關係以因應未來的韓半島新局



　　只要安金會舉行且沒破局，台灣就應該積極與北韓展開交往。過去十多年來，因著朝鮮半島與台海局勢的高度連動性，使中國利用外界認為其對北韓具高度影響力的認知而成功牽制台美關係的進展，也因此讓包括日本在內的其他國家在提升與台關係時飽受壓力。但當時北韓還被認為是麻煩製造者，因此與北韓發展關係會冒著與台灣關鍵盟友「對美日關係」的風險。



　　但今天當金正恩同時與韓、美領導者成功面談，之後還可能與日本及俄羅斯舉辦領袖峰會，台灣就沒有不與北韓發展關係的理由了。因台灣過去持續援助北韓的事蹟，北韓對台灣始終印象不惡，要發展關係不會有太大阻力。但更重要的是，與北韓交往提供台灣有可掌握甚至影響韓半島局勢的工具，可在北韓爭議在起時使用，也給台灣一個減低中國以北韓議題勒索台灣印太區域盟友的作用，有助於防衛台灣與美、日、韓等關係。



結語，中國對台壓力會日甚一日，需思考展開朝長期國際法律戰之準備



　　由於這兩年來看到中國會以美台關係出現進展為由鞭打台灣，對其而言，這不僅意味著強化美國對台影響力，不利統一，也表示中國對美國時在沒辦法，所以只能以懲罰台灣出出氣。



　　預期韓半島局勢開始緩解，台海議題在美中關係的比重急速上升，預期未來中國對台灣的壓力會越來越大。吸引台灣民心現在已經不是中國想要的，打台灣給美國看，對內封住批評者的嘴巴，同時中國這麼做也不會付出代價，因此未來中國的敵對作為只會更強，不會有任何退縮。



　　面對中國日新月異的對台施壓作為，除了鞏固傳統的重要非邦交國與邦交國外，台灣更應善用既有國際法體系提供的政策與法律工具。當中國所推出的新國際秩序之主張導致民主國家的反彈時，對國際法及其相關的法律工具的運用，會是反制中國國際上對台灣去主權、去國家、去政府等作為的可用工具。台灣應思考如何培養一批優秀的國際法律師團隊，使其精熟國際訴訟，知道如何利用國際訴訟，讓台灣的主權地位及官民關係能被鞏固與確保。

（以上言論不代表民進黨中央立場，僅為個人意見）

〔兩岸及國際未來重要議題行事曆〕

六月

19-20：金正恩訪中

19-24：尼泊爾總理將訪中

25-26：亞投行第三屆年會在孟買舉行

29：中國與台灣ECFA簽署8週年

29：中港CEPA簽署16週年

30：美軍印太司令部司令交接典禮