20160206中國暨兩岸情勢雙週報

中國暨兩岸情勢雙週報

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民主進步黨中國事務部2017.2.6.





兩岸關係回顧與前瞻：從2016到2017

王智盛（中央警察大學國境警察學系助理教授）



一、 背景：2016年兩岸關係發展的新節點

（一） 台灣政治結構變遷的新節點

民進黨2016年的全面執政，標誌著台灣民意結構重新洗牌及政治結構變遷的新節點。過去以「統/獨」切割「藍/綠」選票的基本結構已經宣告式微，取代的是本土意識的全面抬頭、年輕世代的意識形塑，以及過去對馬英九執政八年兩岸政策的不信任，天然獨/天然台隱然成為未來台灣政治版圖的主流。



（二） 兩岸互動模式重塑的新節點

520後民共之間政治歧見始終無法取得交集的困境，也成為重塑兩岸互動交流模式的新節點。儘管新政府上台後，中國單方廢棄過去八年與馬政府在「九二共識」基礎上所建構的「制度性協商」，但從520後兩岸兩會的「已讀不回」、到面對兩岸紛雜事務而必須「留有一個門縫」的「潛交流」，可知雙方都還在摸索重塑「兩岸互動新模式」。



（三） 國際政治局勢衝擊的新節點

2016年國際社會的黑天鵝事件不少，但最重要的轉折，無庸置疑就是川普當選美國第45屆總統。從去年12月的「川蔡通電」到川普後續對「一中政策」的質疑和抨擊，幾乎已經可以預見川普上台後對於未來美中關係及兩岸關係的可能衝擊。跨越2016到2017，「川普因素」都將會是衝擊國際政治局勢及兩岸關係穩定的Ｘ因子。



二、 回顧：2016年兩岸關係互動的評估

（一） 台灣：善意與自制的兩岸政策

1. 高度一致性的兩岸論述

自116當選、520正式就職到第一次的國慶雙十談話，蔡英文總統一路以來的兩岸政策和論述備受各方關注，同時也被北京視為對兩岸關係的「答卷」。從論述面來看，小英兩岸政策的論述軸心是以「維持現狀」去回應北京的「九二共識」，不斷強化延續自116當選感言、520就職演說以來的兩岸政策基調，持續重申「尊重1992年兩岸會談的歷史事實」；未來將以《中華民國憲法》、《兩岸人民關係條例》及相關法律處理兩岸事務；兩岸要建立具一致性、可預測、且可持續的關係；並像中國堅定表示「不會屈服在壓力之下，也不會走到對抗的老路上去」的立場等。不論是臺灣社會到美國智庫，咸認蔡英文總統的兩岸政策論述不但具有高度穩定性和一致性，也已對中國釋出極大的善意。

2. 務實穩定的兩岸事務言談

北京向對民進黨人主張要「聽其言、觀其行」。如以此為基準，進一步回顧小英總統在2016年兩岸政策上的正式談話---包括重要公開講話、對於重要節點事件的反應、乃至於重要議題政策上的回應等，更是達到有兩岸政策的一致性、可預測、可持續和不挑釁。除了上述從116當選感言、520就職演說、雙十國慶談話、2016年終記者會，兩岸論述基調穩定一致外，對於「被拒參與ICAO」、「聖普斷交」等事件，展現不卑不亢的自我克制；面對「雄三飛彈誤射」、「陸客團火燒車」等突發危機，則是低調務實、穩定自持。

3. 善意彈性的兩岸事務作為

若從「觀其行」的行為面來看，新政府也嘗試以更多務實的作為，體現對於兩岸關係的重視和善意。例如積極推動陸生納保政策、衡平處理陸配身份爭議，到對於「公投法」、「兩岸協議監督條例」等敏感法案的立場堅持，都可以看到新政府的務實與彈性。此外，回溯2016年兩岸出現的重大歧異和衝突，新政府相關的反應基調泰半是「表明堅定立場或呼籲」，但不會有加碼的激情指謫或升高衝突，這些都是民進黨政府自520上台後在兩岸關係上嘗試展現的善意。



（二） 中國： 堅持「一中」的單邊政策

1. 「一中原則」的底線思維

相較於小英的「維持現狀」論述，習近平在2016年的兩岸政策談話中，則是強調「一中原則」的底線思維。3月4日的政協講話、11月2日「洪習會」的六點意見、以及11月11日的「紀念孫中山誕辰150週年大會」談話，被視為習近平去年有關兩岸關係的三次重要講話，其內容除了「反獨促統」的立場宣示外，更重要的其對於「九二共識」的兩層詮釋：包括「九二共識的歷史事實」及「九二共識的核心意涵」。換言之，習在兩岸論述中嚴格界定「兩岸同屬一中」的兩岸關係性質，作為其面對520後民進黨政府上台後的對台政策「底線」。

2. 「未完成答卷」的沈默論述

「未完成的答卷」可能是2016年中國對台政策最為著名的一句話，也可以說，這是對於民進黨執政的再次「聽言觀行」。儘管國台辦每每在兩岸事務的相關發言上，死板地高舉「一中」、「反獨」等大旗，但客觀分析，中國官方始終沒有對蔡英文總統「個人」直接批評、也沒有對於

民進黨政府的兩岸政策直接否定（而只是「已讀不回」）。姑且不論其背後動因究竟是中共內部權力鬥爭壓力、還是對於小英「維持現狀」論述有所期待，但可以確定的是，所謂「未完成答卷」的沈默論述，背後展現的是對於蔡總統的兩岸論述尚未「定性」、對於民進黨政府的兩岸政策尚未「定調」的持續耐心。

3. 「操之在己」的單邊作為

在對台政策作為上，中國卻始終未曾鬆懈其統戰工作。但相較於過去馬英九時代全面性、雙向性的「大統戰」，2016年中國採取「操之在己」單邊對台政策作為的轉向趨勢更為明確。除了片面控管阻絕陸客來台、到主導「藍八縣市」、「國共論壇」等政治區隔對待外，更值得注意的是中國針對青年祭出大規模的「體驗式交流」和「青創優遇」。



三、 前瞻：2017年兩岸關係互動的預想

（一） 台灣兩岸政策的可能走向：維持現狀、積累互信、重啟對話

經歷過近八個月的磨合，雙方都已非常清楚彼此的政策論述，但兩岸卻仍遲遲無法務實發展，問題的核心可能更在於雙方互信的缺乏。展望2017年，民進黨政府除了延續「維持現狀」一致性、可預測、不挑釁的基調外，在兩岸政策上的當務之急應是「積累互信、重啟對話」，而將其具體化，其實就是去年底開始，從蔡英文總統到陸委會張小月主委不斷在各種場域提及的「兩岸互動新模式」。

但「兩岸互動新模式」絕非一蹴可幾，而是要從兩岸之間微薄的互信中逐步建構。預想2017年台灣的兩岸政策具體走向，應有兩個主要方向：一是推動多層次、多面向、多議題的兩岸溝通及對話，透過探索有意義、有效果的交流議題與形式，務實處理兩岸協議積累的事務性問題，例如：兩岸共同打擊犯罪、兩岸經貿交流及權益保障、兩岸民眾生活權益及緊急救難等，甚至一定程度推進兩岸智庫交流；二是持續推動「可操之在我」的單邊有效作為，點滴積累善意與互信，例如：儘速落實陸生納保、完成兩岸協議監督條例立法、檢討鬆綁對中相關事務性管制等。



（二） 中國對台政策的可能走向：堅守底線思維、強化單邊作為

相較於小英總統已經展現在兩岸論述上最大的善意，習近平由於面對今年秋天中共十九大的重要節點，對台政策將以求「穩」為基調，研判在政策論述上還是會堅守「九二共識核心意涵」的底線思維，也不至於提早對新政府定性定調」、「結束答卷」。

至於在具體對台政策作為上，預判將近一步強化單邊作為，此從2017年初全國對台工作會議上俞正聲的講話中可窺一二。而具體作為，除了繼續以「區別對待」的方式，強化去年就已經推動「擴大台灣基層民眾和青年的參與度和獲益面」外，2017年的重頭戲，可能就是所謂「國民待遇」化---即俞正聲從去年海峽論壇所提的「推動台胞在大陸出行便利相關措施」、到全國對台工作會議再次提出「便利台灣民眾在大陸學習、就業、創業、生活的政策措施」，具體內容及方式可能是以修訂《台灣同胞投資保護法》或制定新的《台胞法》為綱、延伸和普及2015年出台的「上海居民待遇」（上海市台灣同胞投資權益保護規定）內容為緯，擴大台灣民眾在中國生活的「融合」。



（三） 最大變數：「川普風險」

如果說「川普風險」將是2017年兩岸關係發展最大的變數，相信絕大多數的兩岸專家都不會反對。精準的說，川普上台後是否真的拋棄過去數十年來中美在「一中政策」上的諒解基礎，轉而將「一中問題」作為中美談判對話的籌碼，將直接牽動美中台三邊關係最敏感的神經。不僅台灣不願意被作為「籌碼」，更重要的是由於中共即將召開19大，習近平要全力進行新一屆的領導班子及接班安排。為維繫領導權威，面對川普在台灣問題上的挑戰，習反而可能被迫在民族主義上表現得更為強勢，從而造成台海問題的尖銳化---此種場景，就像2012年中共18大接班前夕，適逢日本大選，中日在釣魚台問題上劍拔弩張。但這一切是否真會發生，還是必須取決於充滿不確定性的「川普風險」。



（四） 最大契機：從風險控管尋求對話

但危機也是轉機。從風險管理的角度，既然已經能夠辯識風險（川普），結下來就是如何把風險可能造成的影響限縮可控的範圍之內。此對於目前苦無對話契機的兩岸而言，不但是「兩岸共同責任」，可能也是「兩岸共同目標」。由於雙方在主觀意願上或客觀情勢上都有其需求，而使兩岸對話出現可能交集。換言之，面對「川普風險」變局的「風險控管」是兩岸互動當務之急，雙方如能就此尋求溝通對話，不僅是為「兩岸互動新模式」開展出第一步，也是為中共19大前的台海穩定、維持現狀提供保障，同時也有助於為蔡英文總統在大陸台商春節聯誼上所透露「下半年可能會視時機宣示新的兩岸政策」積累基礎。但是否能夠把握此「機會之窗」，時間恐怕只有短短的2017年上半年，而有賴雙方進一步深思。

（以上言論不代表民進黨中央立場，僅為個人意見。）



〔兩岸及國際未來重要議題行事曆〕

二月

10前後：中日韓三國首腦會談

19：鄧小平逝世20週年

27：終結國統綱領11週年

28：上海公報45週年