「520一週年」的兩岸關係回顧與前瞻
王智盛 (中央警察大學國境警察學系助理教授)
兩岸政策協會於5月14日公佈了一項「兩岸關係與WHA議題」民調，其中在兩岸關係議題部分，67.7%民眾認同蔡英文總統提出的「兩岸新主張」，不同意的比例佔22.1%。自去年520以來的兩岸互動過程中，認為中國政府有較多挑釁行為的比例佔58.4%。對於政府目前的兩岸政策，有63.2%的受訪者認為是正確的方向。此外，針對中國所指的九二共識，有52.0%的受訪者認為是指「兩岸同屬一個中國」，34.6%的民眾則認為是「一個中國各自表述」。承認九二共識，如果代表就是接受一個中國原則，高達7成民眾不接受這樣的九二共識。在中國打壓台灣的外交空間的情況下，71.9%的民眾認為台灣仍不應該讓步接受一個中國的九二共識。這份民調簡單勾勒出了過去一年民進黨執政下兩岸關係發展的基本圖像：台灣致力「維持現狀」、中國堅持「九二一中」、雙方互動「冷和克制」、外交場域「敵意上升」。本文以下就在此基礎上，進一步就「520一週年」的兩岸關係回顧與前瞻進行評析。
一、
「520一週年」的兩岸關係回顧
（一）
結構：三邊雙層賽局的結構趨向穩定
筆者相信，結構制約行為，而兩岸關係取決於美中台三邊雙層賽局結構的變化。貫穿整個2016年，這個結構最大的變數在於年初台灣再次政黨輪替和民進黨的上台，從而形成台灣與中國雙方在冷和中尋求磨合的兩岸互動；這個變數在民進黨政府「維持現狀」的低調務實，與北京當局的「聽言觀行」的克制冷和安然度過，甚至逐漸形成一個「冷和的默契」。換言之，歷經2016年下半年的磨合，兩中台雙方互動的結構已趨於穩定。
時序進入2017年，兩岸關係發展的主要變數，已經不再是在兩岸政策上趨於穩定而可預測的民進黨政府，而是來自於美中兩強各自發展及雙邊互動，包括美國新總統川普上台後的對中政策，以及中國在今年秋天十九大前的高層政治變局。然在今年上半年「川習會」後美中關係的調整變化---包括雙方在北韓及貿易問題上的各自妥協，基本上也降低了短期內中美衝突的潛在風險，並重塑以「外交安全對話、全面經濟對話、執法及網絡安全對話、社會和人文對話」的新互動架構。此讓美中台三邊賽局的另一條軸線—美中關係—也相對趨向和緩而穩健；換言之，到了520一週年的前夕，原本變動不拘的美中台三邊雙層賽局，整體而言已轉趨穩定而可預測，而只剩下中國內部十九大政治接班的內部變數。
（二）
政策：雙方各有堅持的冷和穩定
1.
台灣：致力「維持現狀」、善意自持
先從台灣的角度來看，回顧小英總統過去一年兩岸政策上的正式談話---包括重要公開講話、對於重要節點事件的反應、乃至於重要議題政策上的回應等，可謂完全達到達到有兩岸政策的一致性、可預測、可持續和不挑釁；這也和前揭兩岸政策協會民調相符（包括67.7％民眾支持蔡英文總統的提出的兩岸新主張、63.2％的民眾認為「維持現狀」的兩岸政策是正確的方向）。進一步從論述面來看，小英兩岸政策的論述軸心是以「維持現狀」去回應北京的「九二共識」，持續重申「尊重1992年兩岸會談的歷史事實」；未來將以《中華民國憲法》、《兩岸人民關係條例》及相關法律處理兩岸事務；兩岸要建立具一致性、可預測、且可持續的關係；並像中國堅定表示「不會屈服在壓力之下，也不會走到對抗的老路上去」的立場等。不論是臺灣社會到美國智庫，咸認蔡英文總統的兩岸政策論述不但具有高度穩定性和一致性，也已對中國釋出極大的善意。
2.
中國：堅持「九二一中」、沈默對峙
而從中國的立場來看，相較於小英的「維持現狀」論述，習近平在2016年三次重要的兩岸政策談話中，則是強調「一中原則」的底線思維[1]。其內容除了「反獨促統」的立場宣示外，更重要的其對於「九二共識」的兩層詮釋：包括「九二共識的歷史事實」及「九二共識的核心意涵」。但看似強硬的「一中原則」，背後卻隱含著「未完成答卷」的沈默論述---「未完成的答卷」可能是中國面對蔡英文上台後在對台政策最為著名的一句話，也可以說是對於民進黨執政的再次「聽言觀行」。儘管國台辦每每在兩岸事務的相關發言上，高舉「一中」、「反獨」等大旗，但客觀分析，官方始終沒有對蔡英文總統「個人」直接批評、也沒有對於民進黨政府的兩岸政策直接否定。姑且不論其背後動因究竟是中共內部權力鬥爭壓力、還是對於小英「維持現狀」論述有所期待，但可以確定的是，所謂「未完成答卷」的沈默論述，背後展現的是對於蔡總統的兩岸論述尚未「定性」、對於民進黨政府的兩岸政策尚未「定調」的持續耐心。
二、
「520一週年」後的兩岸關係展望
（一）
結構：中共十九大為最重要節點？
中國面對許多內外情勢相交的挑戰，以及國內經濟下滑的走勢，加上今年底即將召開的中共十九大，內部政治權力重組的暗流危機，確有內憂外患的危機。因此，在十九大之前對台政策的基調堅持，雖不會有太多的新意，但同時對內減少過激的言論、對外防止台獨聲浪的高漲，將會是今年「對台維穩」的主軸。但外界不少分析指出，中共十九大以後，習近平將會「騰出手」來處理台灣問題，屆時對台政策皆趨向強硬；換言之，中共十九大將成為台灣方面「完成答卷」的最後期限。
但筆者以為，十九大對於習近平政治權力的鞏固，帶來的不是「加速」對台政策的強硬升高，而是「堅定」既有「繼續答卷」政策的穩定自持。直言之，習近平的權力鞏固在去年「習核心」的確立已不言可喻，十九大是要確立習路線（或習思想）不會受到動搖、劍指2021年「全面建設小康社會」的第一個一百年。習的歷史定位、習的權力續存，都不必然來自於台灣問題的解決，更多是上述第一個一百年的達標。因此，十九大後習近平將「騰出手」的判斷固然無誤，但「騰出手」後究竟要對台持續「維穩冷和」？還是「強硬對抗」？其實放在中國更大的戰略發展藍圖下，不證自明。因此，筆者以為，中共十九大當然是今年兩岸關係的最大節點，但此節點的意義在於中共內部政治的沈澱，帶來美中台三邊雙層賽局變數的消解，而真正讓兩岸關係進入到短暫而穩定的「機會之窗」---此或許才是小英總統在今年年初大陸台商春節聯誼上所透露「下半年可能會視時機宣示新的兩岸政策」的初衷。
（二）
政策：政治論述不變、敵意螺旋上升、互動探索加速
歷經一年磨合，研判北京也更清楚民進黨政府在兩岸政策論述上的天花板，以及在兩岸「冷和」結構下，如何掌握對台政策的節奏。換言之，雙方在對政治論述無所交集的情況下，彼此對於「維持現狀」和「九二一中」的政治論述可能只能繼續各自堅持下去，此役筆者所稱的「冷和穩定」。
政治論述無法突破，但從去年接連的「國際民航組織」（ICAO）第39屆大會、「國際刑警組織」（INTELPOL）的參與接連受挫，復以受到去年底聖多美普林西比斷交事件的衝擊，加上無法計數的對我外交打壓事件（例如中共已經在各種國際場合啟動以「中國台北」（Taipei, China）取代「中華台北」（Chinese Taipei）的一系列外交打壓活動），兩岸在外交場域的競逐烽煙似乎越演越烈。而本次「世界衛生大會（WHA）」的受阻更被視為是中共對我打壓的高潮。研判中國在對台雙邊「冷和穩定」的同時，在外交場域緊縮、強化國際「一中」立場，可能將成為「新常態」。此趨勢最大的影響在於將直接牽動台灣社會最為敏感的神經，而成為兩岸關係穩定的「新變數」。此也可從上揭兩岸政策協會民調中，高達58.4％民眾認為過去一年中國政府在兩岸關係的挑釁行為比較多、且高達71.9％認為在中國打壓台灣外交空間的狀況下，台灣更不應該讓步接受「一中原則的九二共識等數據中明顯可以看出。
但兩岸關係發展是辯證的，在外交場域敵意螺旋的上升，反有可能反射在雙方對於探索互動「新模式」的加速。面對變局的「風險控管」是兩岸互動當務之急，也符合北京「穩定冷和」的現實利益。仔細觀察，近期已有許多陸方涉台學者、地方台辦官員陸續低調來台，研判顯示北京也認識到必須可預見的民進黨執政任期內，重構兩岸交流需求的「新模式」。儘管雙方對於「新模式」的認知、需求和目的各有不同，但此或可成為雙方對話溝通的一個新型場域，雙方如能就此尋求溝通對話，不僅是為「兩岸互動新模式」開展出第一步，也是「520一週年」後的為台海穩定、維持現狀提供制度性的保障。
（以上言論不代表民進黨中央立場，僅為個人意見）
〔兩岸及國際未來重要議題行事曆〕
五月
16：文革發動51週年
17：東亞關係協會更名台日關係協會揭牌
20：蔡總統就職週年
20：國民黨主席改選
23：台企聯10週年慶
22-31：世界衛生組織年會、總幹事改選
26-27：義大利G7峰會
31：海基會台商端午聯誼活動
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