20180430中國暨兩岸情勢雙週報

中國暨兩岸情勢雙週報
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民主進步黨中國事務部2018.04.30


貿易大戰透露的美中政治關係



真田幸村



　　從今年開始，美國與中國的貿易爭議直線升高。美國商務部在一月二十二日公布對進口太陽能板與洗衣機課徵關稅(201調查之總統裁決)，中國商務部就在二月四日宣布對美國進口高粱進行反傾銷和反補貼立案調查。美國在二月六日公布2017年美中貿易數字，貿易赤字從2016年3470億美金上升到3752億美金的歷史新高，之後美國商務部就在三月八日發佈會對進口鋼(25%)、鋁(10%)課關稅(232條款)，貿易代表署更在三月二十二日發表中國違反智財權調查的特別301報告，並在四月六日公布關稅課徵清單。



　　對此，中國則是在三月二十三日宣布即刻實行對128項美國貨品，共約30億美金進口產品課徵關稅、第一波以美國農畜產品及酒類為主，以及在四月四日宣布對農產品、大豆、玉米、牛肉、橘子汁以及飛機、汽車等美國出口中國共約500億美金產品課徵25%關稅。看到中國的動作，川普總統在隔天指示貿易代表署考慮對中國增加一千億的課稅清單。之後美國商務部更以違反遵守對伊朗制裁，以及國安考慮等理由，對中興科技(ZTE)以及華為等實施懲罰。美中貿易爭戰你來我往，火藥味十足。



　　坊間的討論多為美中貿易戰是否會持續，以及規模會多大、美、中誰比較挺得住等問題，各自有不同的判斷。但我們在此關注的是，貿易戰透露出什麼樣的美中政治關係。



　　連貿易都是爭議，美中政治關係正現敵意螺旋



　　美中關係一向是爭論與合作並存。冷戰結束蘇聯解體，中國又發生天安門事件，在失去蘇聯這個共同敵人，彼此在價值上又現嚴重分歧，美中關係在後冷戰初期面臨合作機制何處尋的問題。涉及西藏、宗教、人權、勞工、台灣議題等爭議，是美中關係當時的爭執點。中國當時經濟快速發展但未崛起。美國為此出現一種說法，認為與中國的經濟合作可以協助中產階級在中國茁壯，幫助民主化的到來，還能利用經濟發展的果實誘導北京領導者更願意接受政改。



　　這個由克林頓政府中國通們所發展的論述，給予當時「圍堵 vs. 交往」辯論一個偏向「交往」方向的關鍵定性。之後不管是在安全議題對中強硬的共和黨鷹派，或是在人權議題對中國強硬的民主黨鷹派，也不挑戰經濟合作在美中關係的重要性，兩黨對美中經濟重要性的共識使得經濟合作被認為是美中關係不證自明的「正向議程」。



　　美中貿易的失衡現象在九十年代就已出現。認為中國刻意低估人民幣匯率，以出口補貼爭取對美出口的優勢等抱怨也不絕於耳。每次傳出將中國視為匯率操縱國的風聲在最後都是謠言一場，美國始終沒對貿易爭議採取行動。在中國崛起於全球事務扮演更重要角色時，美中貿易更被認為是維繫因其他議題而狀況連連的美中關係之重要潤滑劑。為了美國的全球戰略議程的經營，與中國的雙邊貿易爭議是可以退讓的。



　　因此當貿易問題成為美中爭議的主角時，美中關係就缺乏一個可緩和爭議的關鍵潤滑劑，美中關係如出現負面爭議，可能就會向敵意螺旋發展。此外，經貿爭議也顯示與中國的貿易失衡在美國社會已產生負面情緒，導致政治菁英無法忽略這個現象。不少人以為這是川普總統的個人喜好，但即便是希拉蕊總統也還得要處理貿易失衡問題。從另一個角度看，正是過去被美國政治圈忽視的勞工與村鎮力量在2016選舉集體反撲帶來川普勝選，顯示這個問題的動員力道。外交菁英很難主張有「更大」的戰略議程而要國會議員與選民吞下去。



　　華爾街勢力退潮，中國勢力代言人處於觀望



　　中國過去在與美國交往時，也耕耘出不少與中國利益交關的美國人。特別是華爾街金融家們，多是主張與中國事緩則圓，要持續經濟合作的友中華府遊說主力，前世銀總裁佐力克說中國是負責任的利害關係者，高盛執行長鮑爾森任財長後發展與中國的戰略經濟對話，並實質支配小布希政府後期的對中政策。他與王岐山的關係被認為對日後美中高層溝通起了重大作用。



　　與中國經濟利益休戚相關的，莫過於「美中商會」這些在中國的美商。只是美中商會從2010就以公開信對胡錦濤抱怨在中國境內做生意的被歧視待遇，如中國政府採購新規定強制要求高含量的中國製造成分。而美國在中投資因國內市場設限而「被志願」進行對中技術轉移，中國對美系統性的竊取商業機密，也都在歐巴馬政府時代被一再抱怨。美中經濟對話開了十幾年，包括後來擴大為經濟暨戰略對話，但對解決問題都沒有效果。



　　隨著2008金融海嘯使得中國氣焰更高，北京為了避險也更保護國內市場。這些發展都使在中美商，以及過去主張強化經濟交往的華府美國人說客等，在遇到美中爭議時選擇低調。加上年初川普對國安團隊展開調整，華爾街背景的鴿派退位，國安背景鷹派當家。中國在華爾街的老朋友們可能比較使不上力，緩和美中經貿爭議的安全閥現在看來已消失大半。



　　把美中關係個人化是中國嚴重誤判美中關係的主因



　　在去年四月海湖莊園會(Mar-a-Lago)後，川普派其國安會亞洲資深主任博明(Matt Pottinger)去參加的「一帶一路」峰會，川普也確認會遵守美國的「一中政策」，加上去年底川普訪中時與習近平互動良好，還是少數不對習近平取消國家主席任期制採批評態度的民主國家領袖。中國更有學者統計，被川普稱讚的外國領袖，習近平高居第一，次數遠超日相安倍，因此多對今年起急轉直下的美中關係感到錯愕。



　　對此美方分析家表示，中方把美中關係的經營簡化為美中領袖的個人關係，但低估了美中關係複雜多變，牽涉到各種不同勢力的主觀認知與結構上的客觀推力，沒有處理美國的國家利益，沒思考到不同憲政機構對於美中關係的制約能力，自然會出問題。簡單來說，不能因為這個人的last name不是Trump/Kushner就表示他在美中關係上就一無是處。



　　事實上，去年四月海湖莊園會後川普就下令商務部展開232鋼鋁關稅調查。去年七月中方所謂的百日減斥計畫讓美方大失所望，全面經濟對話更沒有結果，共同記者會也沒開。美國對中政策自此出現新的硬性定調。



　　首先，對北韓極限施壓的重點也將中國包括在內，且川普更在八月下令貿易代表署對中國展開「特別301」調查，十月美國務卿提勒森公開指責中國的「一帶一路」為掠奪性經濟作為。但沉醉於川習個人良好互動的中方似乎沒注意到這些訊號。去年十二月底發表的「美國國安戰略」更將中國視為改變現狀，有意挑戰美國在西太平洋位置的強權，還指控中國展開經濟攻勢以弱化美國，國安會將美中關係定位為全球性的地緣戰略競爭關係。過去講的互利雙贏不再是華府現在的對中政策定調了。



　　只是忙於十九大以及之後人事安排的中國高層可能沒注意到這個變化，而被反腐打到不敢出聲的官僚與學者們，即便觀察到這個現象，可能也不願提出與上面定調的不同判斷吧。



　　年底大選在即，川普立場只會更為強硬



　　當二月底劉鶴銜命來美溝通但鎩羽而歸，北京開始正視這個現象。只是那時鴿派人士已退，川普政府現在鷹派當道，也讓貿易爭論成為美中關係的焦點。



　　雖然川普政府無意打貿易戰，這些都是希望與中國達成對美更好交易條件的作為。但隨著期中選舉日益接近，為了回應川粉的支持，以及這些對中強硬作為似讓川普支持率回升，川普政府立場只會更為強硬應是合理預期，川習關係與美中關係的落差也會更大。我們除了關切美中貿易爭議對台灣的經濟衝擊外，這個爭論所顯示的戰略定性與政治關係也要密注。美國是否打台灣牌是假議題，中國會如何打台灣牌以面對日益惡化的美中關係，才是真正的問題！


（以上言論不代表民進黨中央立場，僅為個人意見）

〔兩岸及國際未來重要議題行事曆〕

五月

02-03：中國外交部長訪北韓

06-08：李克強訪印尼

08：周泓旭獲釋

09：日中韓三國領袖峰會

10：美台國防論壇