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民主進步黨中國事務部2019.02.12
美中博弈下的南海局勢
林穎佑博士（國立中正大學戰略暨國際事務研究所兼任助理教授）
南海是近期各國相當關注的焦點，無論是美軍艦隊的航行或是中國在該處填海造陸、擴建島礁的行為，都引起國際的關注甚至成為各大國際會議討論的議題。如2018、2017年在新加坡舉辦的香格里拉對話中，美國前國防部長馬蒂斯（James Norman Mattis）便在演說中直接提及中國在南海的行為，美國也在2018年正式提出印太戰略的構想，也積極與印度、日本舉行海上聯合軍演，並將過去「太平洋司令部」更名為「印太司令部」。雖說過去的太平洋司令部其管轄範圍就包含印太，但此次更名更直接從政治外交上將印度納入其大戰略之下，其在地緣戰略上的思考不言而喻。
固然在印太戰略上，美國一直強調「自由開放. 印度太平洋」(Free and Open Indo-Pacific Strategy, FOIP)但是在自由與開放的背後，卻是象徵引導國際勢力來參與印太地區的行動，這也代表中國在南海的潛在競爭對手，可能不會只有美國，在印太戰略的思維下，日本、印度、澳洲甚至英國的艦隻都有可能在此區域中航行，打破南海成為中國內海的期望。
一、中國在南海的經略
對北京而言，南海主權爭議與衝突已經有相當長久的時間，早在1974年的西沙海戰，中國將南越驅逐出西沙群島，控制了西沙及其周邊海域。1988年赤瓜礁海戰，中國擊敗越南，控制了赤瓜礁等七個南沙島礁，奠定日後經略南海的基礎。1992年2月，中國發布《中華人民共和國領海及毗連區法》，正式以9段線將大部分南海海域主權劃歸所有，並宣稱有權約束外國在該海域進行軍事行動。
雖說中國早已認知到南海的重要，但上述的海戰只是單純的小型海上衝突，卻凸顯了當時解放軍海空實力的不足。日後在1996年的台海飛彈危機中，美國前往台海附近的航空母艦，除獨立號來自西太平洋之外，更從波斯灣調派尼米茲號前往台海，這都讓當時的中國注意到未來在亞太地區的軍事行動，介入的美軍不會只有來自太平洋，另一隻部隊是有可能經由南海方向來襲。這些認知都讓解放軍在日後不只在戰術上開始研討如何「打航母」與區域距止作戰外，也開始加強南海的經略，不止作為走向藍水海軍的墊腳石，更期望能成為拒止美軍的海上長城。
由於海空軍對於長程預警系統（如預警機與海軍艦艇的防空系統）的不足，導致解放軍無法掌握相對寬廣的南海海空域，若要獲得南海的制空制海權，首要任務便是掌握該區域的制電磁權，此處便有賴地面設施的輔助。這也是為何中國需要耗費巨資經營南海，甚至不惜運費運送砂石擴建島礁，就是希望能將過去的礁石擴建成島嶼，裝設電子監控設施來掌握該空域，也同時將島礁改裝成為海空軍基地，期望藉此達到「鄉村包圍城市」的功效。甚至可以作為未來對付潛在敵人的前進基地。
對美國而言，隨著中國在南海島礁的完工，自然也會對過去的戰略進行調整。在2017年川普上任後，便積極調派海空軍進入南海海域，無論是B-52H戰略轟炸機的航行還是軍艦在島礁附近的行動，其背後都代表美國對於南海的重視。而川普頻頻派遣軍機進入南海等一連串的動作，代表下列戰略意涵：首先是期望藉改變實施「航行自由」行動的頻率與方式，否定中國在南海島礁的法理地位；第二是期望藉由這些行動，強化周邊國家對美國的信心，某些程度上也代表美國對於其友邦國家的「安全再保證」；最後則是期望透過這些軍事行動確保美軍在本區的行動自由並牽制解放軍的行動。
在美機艦頻繁出沒南海時，解放軍也逐漸採取行動來反制美國，如在2018年10月美國海軍驅逐艦便與解放軍海軍軍艦發生相當驚險的遭遇，逼近的過程中隨時有可能發生意外，甚至擦槍走火的危機。這也代表中國在美國日益增加的南海行動中，必需要「有所作為」，除了對美國表態之外，中國也必需要透過解放軍的行動來強化國內的支持，以及政權的擁護。畢竟隨著解放軍軍費的增加，中國不斷的宣傳軍力的進步，若是無法捍衛周邊海域的權益，是無法對民眾交代。特別是在2016年後，若解放軍無法保衛其利益，這是否也代表軍改的失敗，這些內部的政治因素，都會促使中國在南海議題上，當美國逼近中國底線時，會採取適當的軍事行動。
但在美軍積極行動的背後，所換來的卻是任務量的巨增，這也可能是2017年美國海軍第七艦隊發生許多海上意外的原因。畢竟對海軍士官兵而言，長期在海上進行任務巡弋，對於身心都是折磨，但在艦隻與人力皆匱乏的情形之下，這也是不得已的作法，最終導致意外的發生。因此，美國除了在地緣戰略的思維下必須與印太盟邦合作之外，在預算與人力的現實面考量下，也必須引入他國的資源來達到圍堵中國的目的，甚至引入歐洲國家的勢力，讓南海與印太達到名義上的自由、開放，如英國計畫在新加坡、汶萊建立基地，並計畫與澳洲、紐西蘭、日本分享。值得注意的是近期與中國有密切合作的巴基斯坦，孟加拉、斯里蘭卡等國，目前也都是大英國協的一分子。在英國也即將重返印太時，是否也會對中國的國際外交戰略布局產生依定的影響，值得持續觀察。
二、美國與盟邦的戰略與具體戰術
早期美國對中國的基本戰略依然未跳脫出傳統的地緣戰略。但隨著中國軍力的強化無論是火箭軍的實力或是逐漸走向遠海的解放軍海軍，過去地理的第一島鏈已經無法限制解放軍的行動，這也代表美國必須編織更大的網來包圍中國，除了以過去積極經營的日本、新加坡作為合作的基礎之外，更是將區域擴及印度與澳洲，嘗試藉此來圍堵中國。這也是歷次美日印「馬拉巴爾」(Malabar)聯合軍事演習的重點，甚至在2018年的環太平洋演習（RIMPAC）中已經開始試驗與友邦軍隊合作的聯合作戰，無論是陸軍的「多領域作戰」（Multi-Domain Operation）或是海軍主導的分佈式殺傷概念（Distributed Lethality Concept）其核心就是希望能藉助資訊力量，將電子偵蒐的情資傳達給各友邦，進行聯合打擊的目的。
如在2018年RIMPAC中美軍就與澳洲軍隊合作，由澳軍P-8A提供目標的數據資料再由美國陸軍高機動砲兵火箭系統（HIMARS）與日本陸上自衛隊合作發射岸基反艦飛彈搭配水下的美軍海軍潛艦發射魚雷與反艦飛彈攻擊目標。上述的戰術概念如今已經逐步成形，這代表美國可以不用耗費過多的實兵，反而只要掌握「制電磁權」並適時提供給友軍，就可以達到戰略目的，其中重要的關鍵便有賴友邦國家的合作。
三、日本的角色
作為美國在東亞最重要的盟友，其自衛隊雖無軍隊之名，但在實力上遠超過不少亞洲國家。特別在2018年12月的新防衛大綱中提到的「多次元統合防衛力」便可能是與美軍新戰術有相同的概念。配合增購的F-35戰機與在2019年1月29日美國國務院批准出售規劃將部署在日本西海岸的兩套陸基神盾系統(land-based Aegis systems)，都代表日本在戰術與戰略上的配合。其中F-35便在新的戰略中扮演重要的「節點」角色，其可能已經不再擔任重要的攻擊手，而是利用其匿蹤與傳感系統將目標資訊傳遞到後方，岸基飛彈或是海上艦隻可能才是真正的打手。
因此，日前引發相當多討論的直升機護衛艦改裝成可以起降F-35的議題，就帶給周邊國家許多想像的空間。直升機護衛艦過去的主要任務在於反潛，但若結合F-35與未來可能建造的30FFM新型多機能護衛艦，日本在海上的實力會更加可觀。並配合原先已設置的岸基反艦飛彈與陸基神盾系統，日本的制海與反飛彈能力應會讓美軍在印太地區更具備自由行動，對日本而言也能更加確保其海上交通線安全。
四、結語
目前各國在南海雖依然處於「鬥而不破」的狀態，但紛紛透過機艦的行動來達到軍事外交的目的，這也代表固然人道救援的軟實力有用，但在現實的國際戰場依然需要軍事實力作為後盾或是表達立場的工具。就我國而言，南海爭議國際化對於我國來說不一定是壞事，但在各國外交合縱連橫、強化軍備之時，若我國還是處於被動之態而無整體戰略規劃，很容易喪失南海的話語權。如何結合海軍發展、活用太平島建構我國南海戰略，甚至能在印太戰略中具有一席之地，這可能都是在各國角逐南海之餘，我國必須思考的方向。
（以上言論不代表民進黨中央立場，僅為個人意見）
〔兩岸及國際未來重要議題行事曆〕
2月：
14-15：美中高級別貿易協議談判（中國北京）
14-21：朱立倫訪美
15：立法院第九屆第七會期開議
16-19：中國上海台辦主任李文輝訪台
27-28：「川金會」（美國與北韓元首高峰會）（越南河內）
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