中國威權開發模式與台灣社會民主經濟展望

陳明祺（清大社會所副教授）
2013.11.28


編按：民主進步黨中國事務委員會於11月28日舉行第八場「對中政策擴大會議」，討論「中國經濟轉型與台灣發展策略」，此篇文章為會中引言稿之一。


中國從1980年代末期，大約是天安門屠殺之前，開始展開利用包括低工資和低環境成本等的低人權優勢進行的，以「沿海開發戰略」為代表，以出口拉動經濟成長的發展模式從習近平李克強上台前後，在內外環境變化下，開始顯露疲態。雖然中國主要出口對象的歐美國家終於慢慢擺脫經濟頹勢，但是中國經濟成長率卻逐季下滑。經濟成長減速，當然有政策引導中國經濟緩步去槓桿化的因素，但不可否認地，原本的經濟策略的延續也遇到了很多挑戰，原來的「出口導向工業化」的成長動能終於慢慢耗竭。與此同時，過去被掩蓋在耀眼的經濟成長數字底下各種社會矛盾，像是從中央到地方各個層級官員駭人聽聞的腐化和濫權、徵地過程中的暴力迫遷與失地農民、環境的惡化與資源的枯竭、人口紅利的消失、工廠欠薪與民工抗爭等則有愈演愈烈之勢，縱然有預算高過軍隊的維穩機器和專司幹部監督的紀委系統也不足以有效控制。

這個「出口導向工業化的耗竭」所引發的治理問題，是像薄熙來這樣政治冒險家的沃土，也正是習近平為首新一代中共領導人所必須解決的政治任務，而剛剛落幕的十八屆三中的政策決定必須放在這樣的脈絡下來思考。一般認為三中會後三天所發表全會具體通過的《若干重大問題的決定》對於市場角色、經濟體制、財稅金融、人口政策、城鄉斷層落差、農村土地、司法體系、黨紀維護等各界關心的議題做了相當詳盡的規劃，點燃各界對於中國再次轉型的熱烈期待。《決定》裡提出的政策具體如何落實？效果如何？這個問題的回答繫於對於文件所涉及的中國黨國體制的權力布局的判斷與評價。面對原本經濟成長戰略耗竭所必要的經濟轉型所牽動的是利益格局的巨大變動，這是一個不小政治工程。從三中的公報與通過的決定來看，「國家安全委員會」和「全面深化改革領導小組」的設立、強化紀委和司法系統的垂直領導等措施，代表著兩條軸線上的收權：一條軸線是中央向地方收權，另一條則是在最高層上打破集體領導的功能分化，把權力收到總書記的手上。必須指出的是，如果成功的話，這是改革開放以來的首創，鄧小平雖然大權在握，但仍要面對陳雲等保守派不時的挑戰，而鬥倒喬石之後的江澤民仍把經濟事務交給強勢總理朱鎔基，習近平手中握有的權力可說在這三十年來史無前例。

中國改革面對的危機並非現在獨有，胡溫時代也曾提出了許多改革政策，可是因為政治局常委的制肘和地方的陽奉陰違，以致於令不出中南海，收不到什麼實效。習近平提出的「頂層設計」，強調集中權力，用的是紀委和司法兩個體系由上而下地來管束貪汙腐化、魚肉鄉民造成民怨的地方幹部；而不是透過民主制度賦予人民權利，強化媒體監督與公民社會，由下而上地來防止政府濫權。其實從三中全會召開之前南方都市報「憲政夢」事件，逮捕許志永、郭玉閃、王功權等新公民運動份子、打擊網路大V，習近平在黨校關於「輿論鬥爭」的亮劍說法等針對媒體與公民社會一連串甚至比胡溫時代更加收緊的作法，就可以看出習近平領導下的共產黨，雖然提出許多改革措施，但是內裡還是一個「先鋒黨」，只是這個先鋒黨要實踐的不是無產階級革命，而是要讓市場扮演「決定性」的角色。《決定》裡洋洋灑灑六十項涵蓋十五個領域的改革措施從這個脈絡來理解，是中國黨國體制深化威權搞市場的「中國發展模式」救亡圖存的最後一擊，而不是民主與市場改革的先聲。

那麼，這個中國馬上要展開的政治經濟變革對台灣的意義何在？請容我提一個和一般分析家觀察家不一樣的說法。

台灣如果沒有做好調整和轉型，中國經濟改革無論成功或失敗，對台灣來說都相當不利：如果中國經濟從出口導向回到內需驅動的轉型失敗，當然會對包括台灣在內的區域經濟產生很大的衝擊。但是如果中國的轉型成功，對台灣的危險不僅只是一個更加強大的中國透過各種管道，成為台灣政治經濟與社會的唯一外部「因素」，而更在於中國這樣反民主的發展模式的合法性會被推上新的高度，成為台灣人急著想要效法借鏡的對象，於是我們對民主看似沒有效率的過程更沒有耐心，我們會想要集中權力讓一個強大而沒有節制的中央來決定一切，我們會看不見這樣威權集權的發展模式無法保證集中龐大權力的核心總能做出正確的決定，沒辦法看穿這是一個因為失去制衡而沒有糾錯能力的政權。「中國發展模式」在台灣人對於經濟發展的想像裡地位近幾年來越來越高，於是我們看到了台灣的地方官員越來越像中國地方幹部，而地方發展也如同中國一樣越來越依賴強拆民房和土地借貸的中國式「土地財政」。

台灣經濟的發展策略需要調整，但是我說的不是相應中國的崛起或衰頹，我們在策略層次應該怎樣去做制度鬆綁或加強管制來利用中國機會或防止台灣空洞這樣的調整。從1990年代中期以來，這樣的事情我們做得太多，我們把台灣和中國經濟的關係看得太過緊密，也太過重要，我們的產官學界和政界精英把太多經濟戰略的思考比重放在中國身上，不管是要利用還是防衛中國崛起，我們往往忽略了還有很多需要做的結構調整。不是說中國對台灣不重要，而是我們的經濟發展戰略不能只繞著中國打轉。

台灣過去二十幾年來經濟政策有三個傾斜，分別是對台商傾斜、對大企業傾斜、和對電子和地產業傾斜。分別而論，台商的發展不能等同於台灣的發展，而且最近幾年來，台商和留在臺灣的廠商之間的關係，逐漸從上下游的協力夥伴關係轉向競爭關係；而馬政府試圖引導成功台商資金回流之水救台灣投資低迷之渴，其結果就像是經濟日報社論所分析的康師傅頂新集團那樣，用高額銀行貸款炒作豪宅，用TDR在台灣資本市場募集資金墊高商用不動產價格，兩者都不利於台灣發展。而對大企業傾斜則讓大型企業利用其經濟規模，排擠中小企業進入，尤其是連鎖業的發展，讓許多中小企業難以發展，而寡佔地位也讓大型企業單方面決定了台灣消費者的選擇，更何況這些大型集團企業不但跨業經營，同時也是跨海峽政商聯盟的主力，直接妨礙台灣在政治與經濟上的獨立自主。對電子產業的迷信，則讓政府把有限寶貴資源押注在少數企業身上，比如說民進黨執政時代所著重的「兩兆雙星」，政府幫業者向銀行找錢，結果是兩個扶不起的慘業，而銀行團則身背上兆壞帳。不需要有任何人心存惡意或貪贓枉法，只是對大型策略產業的夢想，就可以讓台灣整體社會平白蒙受損失；而對地產開發集團的縱容，只是創造超越理性的房價，和引發社會對立的都更案。

這三個傾斜在過去20年並沒有給台灣帶來持續的經濟發展，我們有的只是停滯，甚至倒退。如果中國最近的三中給台灣什麼啟示的話，那就是我們的政治領導針對頹勢必須知道改弦易轍，在面對利益集團的抵抗時，必須要「敢於啃硬骨頭」。在民主的社會，經濟政策制定者同樣必須和底層民意對話，必須把權力交到人民手上，而不是憑借著過時的經濟學理論和憑空的想像來制定政策。相對於舊的三個傾斜，我們可以提出新的三個傾斜作為台灣經濟的新方向，第一是傾向就業與工資，第二是傾向中小企業，第三是傾向發揮台灣優勢。就業和薪資水準影響民間消費至鉅，而民間消費佔GDP的比重雖然在最近幾年逐步下降，但還在54％左右，強化就業與提高薪資正能有效提昇這個佔GDP最大的部份。傾向中小企業，就是改善中小企業的融資募資環境，同時也提供技術協助，包括製造與服務及資訊管理。中小企業因其規模，沒辦法去解決這些規模效益和集體行動的問題，透過政府產業公共服務的介入，無論是在資金取得或技術提升等都能有很大的幫助。技術服務在過去台灣中小企業發展歷程裡，比如像是金屬工業研究發展中心自行車研發中心或紡織產業綜合研究所等，都有很好的成效，政府在這裡要做的只是強化原有中心，另外針對新興產業配合業界公會佈建新的中心。而在資金取得上，只要想看看如果把挹注雙D產業的貸款轉來扶植中小企業，就算裡面有不低的失敗率，淘汰之後我們今天還能留下多少能夠繼續運作下去的企業，提供多少就業機會？

最後是台灣優勢，台灣的優勢不知在於科技人才豐沛，勞工任命耐操，還在於伴隨民主而生的種種制度，比如說健保體制、社會福利體制、環保運動、有機農業和體貼周到但又不卑不亢的服務精神。就以福利體制而言，這不僅只是一個社會集體消費、不僅只是一個人道精神的體現，他也可以是一個很好的商業契機。比如丹麥對於聽障者的獨特補貼政策就造就了丹麥獨步全球的助聽器產業。同樣的，在全民健保體系下，對於醫療器材的大量需求，也可以造就台灣高品質的醫材產業，而這不像生醫藥品，需要經過國外衛生官員的冗長核准過程。相對於中國出口的低人權優勢，在全球化導致的生產要素價格均等化的壓力下，台灣的人權與民主實踐反而可能成為產業發展的獨特助力。

這些改變並強化台灣經濟體質主張和中國都沒有什麼直接的關連，親中脫中隨然曾經是，但不再應該是台灣經濟的唯二選擇，只是不知道我們的政治精英們準備好要擺脫舊思維的綑綁了嗎？