20171215中國暨兩岸情勢雙週報

中國暨兩岸情勢雙週報
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民主進步黨中國事務部2017.12.15


中國的「低端人口」事件－問題出在城鄉戶籍區隔與土地政策



黃信豪 (師大公領系教授)



11月18日，北京市大興區西紅門鎮發生火災，造成19人喪生。在此之後，與火災受難者相似的—居住在城市中廉價出租公寓的外來勞工，非但沒有得到關照，反而在寒冬中遭到被政府驅趕的惡運。本文將探討近期受到廣大關注「驅趕低端人口」事件的相關問題。



大火後的應對：地方政府驅趕「低端人口」



在大火發生過後，北京市大興區政府自20日發起為期40天的安全隱患「大排查、大清理、大整治」專項行動。針對被認定違法的廠房、倉庫與出租公寓，政府以存有「重大安全隱患」為由，祭出斷水、斷電、斷暖燃氣、行政拘留、限期搬家、強行清理等手段。目的是那些拆除違法存在、居住條件不佳的低價出租房。在數天內，政府的強制手段幾乎全覆蓋北京中央城區，以及靠近中央城區的郊區。



就對象來說，這些被強迫搬遷的租戶絕大部分是來北京謀生的外地移工，並從事基層的勞力工作（這也是被稱做「低端人口」的由來）：他們多來自山東、江蘇、江西、吉林等省，職業為建築工人、快遞員、外賣員、清潔工人、地鐵安檢員、保安、保姆、垃圾處理工與其他個體勞動者等。在被迫限時（從一天到數天不等）搬遷的強制手段下，他們只有兩種去向：一種為「離開城市生活」，例如回自己老家；另一種則是「繼續留在城市」，包括到鄰近的城市尋找機會，或藏在北京其他地方等政府強制手段結束後再繼續工作。



除了北京市，許多城市與沿海省份也開始採取相似的整治措施。繼北京大火事件後，浙江省寧波市26日也發生嚴重爆炸。爆炸後政府宣布開展「大排查大整治」，將分租房屋列檢查重點，揚言將整治安全隱患。廣州市也以入冬以來火災「形勢嚴峻」，宣布對分租房屋等進行整治。上海、深圳、福建、浙江也紛紛傳出清除低端人口事件，當地政府在各處張貼告示，要當地住戶限期搬離並執行拆遷。



地方政府態度：左支右絀、前後不一



或許是意識到強制驅趕特定群眾有合法性的爭議，也招致歧視批評，政府的態度顯得相當反覆且不一致。北京市安全生產委員會相關負責人25日表示沒有「低端人口」一說，但也承認排查清理工作有不到位的地方，例如有些村過於焦急，給搬遷群眾的生活安置造成暫時困難。北京市委書記蔡奇27日表示，政府要敢於擔當，首都的安全穩定再怎麼強調都不過分；但對已遂行的「專項整治」（強制驅離），他又表示既要體現人文關懷，也要講究方法，工作要做到家。



有關「低端人口」的描述，在北京的城市規劃及人口調控方案都有所提及。僅以北京市為例，如房山區、石景山區的政府文件都先後出現過「清理整治低端人口」的內容。政府態度的反覆大大打擊其公信力：一方面在正式政府報告文件寫入如此充滿階級歧視話語，另一方面在嚴格驅趕措施引發輿論反彈後，又急忙否認。這充分顯見中國地方官員只重視表面治理績效、數字，不顧民眾感受的行事作風。



上級政府的思路：「驅趕低端人口」措施並非偶然



此次「驅趕低端人口」的強制手段並不是毫無預兆的。控制城市人口、優化產業結構，是上級（包括中央）政府所制訂的長期目標之一。2014年習近平便提出要調整疏解「非首都核心功能」：即低層的經濟部門與公共部門。2015年《京津翼協同發展規劃》更明確提及，在2020年北京常住人口要控制在2300萬以內。《北京城市總體規劃(2016-2035年)》中也主張將「嚴格控制城市規模」。根據中國社科院2016年的統計，北京市2,200萬人口中，約有823萬的外來人口，佔40%。以此，此次驅趕低端人口並不是政府因應偶發性事件所採取的作為，而是反映上級政府的都市人口控制計畫。



民間與知識界的反彈



此次政府粗暴驅趕外來移工的手段，引起網民和知識界譁然。不少公益組織、志願者，甚至是民間企業與商家都在網上發佈或轉載訊息，要幫助這些流離失所的租戶。但《路透社》報導，部分熱心提供資源的商家與非營利組織，已被官方強制撤掉公告訊息。29日媒體也報導，有超過100多名知識份子聯名上書，反對北京各區政府粗暴的拆房趕人行動，稱其「嚴重踐踏人權」。



也有不少學者對此次事件表達明確反對意見。清華大學社會學系教授郭於華指出，政府解決大城市人口膨脹的思維，與城市的發展生態背道而馳：城市生態應該自然演進，是自發的，而不是硬性計劃、干預、管控的過程。從供需來看，這些外來人口亦是在滿足北京在服務、勞動力方面的需求，政府的做法不是把他們趕走完事。上海交通大學教授陸銘表示，如果政府真的認為城市低收入群體無法獲得足夠的安全保障，就應該改進公共服務，提供安全、可滿足最低生活要求的廉租房和公租房，而不是去驅趕。



中國與全球化智庫特邀高級研究員黃文政亦認為，北京的人口並沒有多到城市無法承擔的地步，政府應當廢除戶籍制，讓外來人口安居樂業；同時解決安全隱患，而不是極端地讓住戶立刻搬走，無家可歸。



中國城市治理的歷史遺續：戶籍與土地政策問題



此次大火事件反映中國在奔向市場經濟後，城市治理的歷史遺續隱患：戶籍制度與土地政策問題。為抑制農村勞動力流向城市，5、60年代中國的戶籍制度，形塑城鄉分離的「二元經濟模式」：個人戶口與福利、就學與就業機會直接掛勾。



改革開放後，各沿海省分、城市社會經濟的飛躍式發展吸引來自各地外來移工前來追夢。對地方政府來說，他們一方面需要這些相對廉價的勞動力促進城市經濟發展、協助城市運轉；另一方面他們卻也不希望常住人口的暴增加重城市負擔。於是地方政府大多放寬「居住證」，但對轉移人口「落戶」的管道仍相當謹慎。而這些外來人口也鮮少在城市買房定居，除了薪資較低外，他們大多將收入帶回老家改善生活，於是只能尋找便宜的公租房暫居。



那麼，為何城市會有如此多居住條件惡劣的違建？難道是它們通通未達安全標準嗎？一個被忽略的現象是，這些建築之所以沒有經過消防驗收，主要原因是其大多是在村集體土地上建造且無建築批文，在現行法規框架下屬於「違建」，自然無法通過消防驗收。這與現行中國的土地政策有關。1982年的憲法修訂，明確規範「城市的土地屬於國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有」。



由於集體土地無法對外轉讓，只能算是部分產權，土地所有的民眾自然沒有改善建築物品質的動機，而是且戰且走地等待政府的徵收。因此，城市充斥條件惡劣的違法建築物，背後實反映了中國城市治理長期存在的戶籍、土地政策等制度問題。



未來可能發展



此次北京以安全隱患為由，驅趕低端人口的事件引發外界關注。儘管招致批評聲浪，地方政府仍企圖透過強制手段來控制都市人口增張以及遂行城市計畫。



媒體曾採訪多名因遭清理而流離失所的移工，幾乎沒人願意離開北京，而是暫時「避避風頭」。隨著此次為期40天「運動式執法」的結束，各種違建及安全隱患恐怕又將捲土重來。除非未來常態化執法，否則很難制止類似此次大火的慘劇發生。總的來說，加強城市的公共服務與保障體系，甚至進一步地反思城鄉戶籍區隔與土地政策問題，恐怕才是長遠之計。


（以上言論不代表民進黨中央立場，僅為個人意見）

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