三中全會之後：中國經濟轉型的隱憂與制約因素

2013.12.06

編按：民主進步黨中國事務委員會於11月28日舉行第八場「對中政策擴大會議」，討論「中國經濟轉型與台灣發展策略」。此篇文章為為中國事務部於會中提供之會議背景資料。


中 共第十八屆三中全會（第三次中央委員全體會議）於11月9日至12日秘密召開。這個會議受到全球廣泛關注，其原因在於，自1977年鄧小平復出掌權以來， 歷屆三中全會皆推出重大文件，做為新任領導人的執政宣言，且特別強調在經濟層面的規劃，例如1978年的三中全會後啟動了「改革開放」路線，1984年發 布〈關於經濟體制改革的決定〉，1993年發布〈確立社會主義市場經濟體制的決定〉，2003年發布〈完善社會主義市場經濟體制的決定〉。外界對於本次三 中全會推行改革抱持高度期待，咸認其重要性可與1978年相比；中共官方也說這次三中的改革力度將是史無前例。

會議結束當天發布的公報[1]，措辭過於模糊，被外界認為改革規劃無法達成共識，結論與過去相比了無新意。或許為了扭轉惡評，新華社提前發布會議文件〈關 於全面深化改革若干重大問題的決定〉全文[2]，也首次公開習近平在大會上的報告[3]。這份被經濟學人稱做「習氏宣言」（The Xi Manifesto）[4]的〈決定〉，長達22,000多字，羅列16個領域共60條改革項目，內容雖然仍將重點放在經濟體制改革，但也強調這是全面性 的改革，包含經濟、政治、文化、社會、生態文明、黨的建設等6個層面。文中提出改革的時間表，指出要在2020年取得決定性成果。



〈決定〉內容解讀


從 辭彙與風格而言，此次〈決定〉與歷屆三中的文件十分近似，許多政策的提法多沿襲舊章，都是「鄧式語言」[5]，例如在政治體制與公有制為主體的說法。除了 必須放在最前面的黨八股外，文件起始即以更重的語氣強調市場經濟的重要性，要讓市場在資源分配上起「決定性」而非僅「基礎性」作用。結尾蓋上習式印記，即 「中華民族偉大復興」的中國夢，做為願景之一。

出乎外界預期的是，〈決定〉中對幾項改革措施有很明確的宣示，如開放單獨二胎、廢除勞動教養制度、國有資本收益上繳提高到30%、利率市場化、中央與地方 財政責任、放寬投資准入、戶籍制度、審判權檢察權獨立、紀檢工作雙重領導等。在三中之前，官方智庫已擬具各種經濟政策的建議。例如世界銀行與國務院發展研 究中心在2012年合作推出的〈中國2030〉報告，建議中國須完成「結構性改革」，亦即向市場經濟轉型，調整政府和市場分際，將企業部門與要素市場的限 制逐步解除，促進競爭和創新，形成新的經濟增長結構，以達成在2030年邁入高收入社會的目標。[6]發展研究中心在今年9月底公開提出的「383方 案」，也提出行政管理體制、壟斷行業、土地制度、金融體系、財稅體制、國有資產管理體制、創新體制及對外開放等8個領域的改革。可以看得出，除了國有企業 改革之外，〈決定〉對這些政策建議多所採納；在經濟以外的某些政策，也試圖回應民間的期待。

更重要的是〈決定〉中宣示，將成立兩個新單位：全面深化改革領導小組，與國家安全委員會。前者將「負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實」，後 者是在「創新社會治理體制」的領域下，「完善國家安全體制和國家安全戰略」。目前兩單位的定位與細部規劃尚未公布，但外界猜測習近平可能親自擔任領導人。

三中提出的改革項目，有許多都是十六大、十七大時的三中就已經提出，但從未做到或進展緩慢。為顯示這次改革是認真的，政策執行的細部規劃將被要求盡快推出，而且預計在年底的中央經濟工作會議、農村工作會議後，會有更完整的樣貌。

對中國經濟轉型極為重要的國有企業改革，〈決定〉並沒有直接碰觸，以回應民間對於「國進民退」的不滿，反而還是強調以公有制為主體，且要求強化國企管理能 力與競爭力。最令人失望的是，儘管文中對於法治建設有所宣示，但對於朝向推行民主憲政的政治改革，仍如以往一字不提，與近來打壓言論自由的行動合而觀之， 中國民主化的前景仍然晦暗。



三中與中國經濟轉型


習 近平在三中全會上對於〈決定〉的說明中指出，要解決中國發展的一系列突出矛盾和問題，關鍵在於全面深化改革。另一個相關的說法是，中國模式已造成許多後遺 症，需要放棄以往的勞力密集、依賴政府投資與出口導向的方式，轉型至以創新、消費及內需市場為主。因此最重要的問題在於，新的改革規劃是否能減輕現有的社 會矛盾？是否能真正促使中國經濟轉型？

經濟學人在三中全會前的專題，將財稅改革、國企改革與土地改革，列為是所有項目中最重要的部分。[7][8]財稅改革牽涉到中央與地方的稅收與事權責任分 配，地方稅收不足、卻擔負過多發展的責任，不得不賣地增加收入，導致嚴重的暴力徵地拆遷及房地產泡沫等問題。全面開徵房產稅有助於解決這些問題，然而實際 執行將遭遇許多困難。國企改革面臨的阻撓也很強大，因為國企壟斷的利益太高，既得利益者不願意放手。土地改革則牽連甚廣，包括城鄉土地市場統一、擴大農民 的財產權、改革戶口制度等，若真正落實將有益於城鎮化政策及經濟轉型，然而地方官員會極力抗拒。這三個領域都將考驗著中共真正的改革意願。

在〈決定〉公布後，經濟學人中對於其中市場化的改革措施都認為方向正確，但批評對於國企改革的力度不足，國企利潤上繳比例提高、開放更多領域讓民企進入等 做法，卻沒有要求國企退出非關鍵性部門，還要強化國企的影響力。[9]中共一向有漸進改革的傳統，然而在此時這樣做卻有其風險，因各方面的問題互相聯結， 只在其中幾項領域推行改革，卻延後對國企等難度較高的改革，將因配套不完全而產生更嚴重的弊端（例如利率市場化將可能有更多資金流向國企），反而讓改革越 改越糟糕。

金融時報的社評認為[10]，〈決定〉大部分是梳理和微調現有政策，真正與以往文件相異者很少。從根本上說，習近平希望回應中國社會的不滿，以增強對一黨 制威權統治的支持。另一則評論則注意到[11]，中國政府並不想消滅國企，而是想讓國企變得更有效率，而這是從開放更多民營資本與投資人進入、改變國企經 營環境著手。讓市場更多決定能源和利率等要素價格，將削弱國企相對於民企的成本優勢。

華爾街日報評論[12]，三中的決定顯示，中國領導人願意以經濟增長放緩為代價換取更可持續的增長。近年來中國經濟再平衡的措施，幾乎沒有取得任何進展，因此習近平的改革藍圖能否真正落實，以及地方官員執行的意願，都有待觀察。

國務院發展研究中心研究員吳敬璉對於三中決定持高度正面的看法，他認為[13]，上一輪改革中建立的市場經濟是初級版的市場經濟，帶有許多命令經濟舊體制 的遺產，主要是政府在資源配置中的作用仍然太大。中國將建立升級版的市場，向所有市場主體開放，消除壟斷和行政干預，在法治基礎上實現有序競爭。三中決定 要使市場在資源配置中起「決定性」的作用，他認為是肯定市場的作用，且將其地位提高，否定了左派要求政府對市場加強管控的觀點。

前中共中央政治體制改革研究室主任、趙紫陽的政治秘書鮑彤則認為[14]，由內容看起來，〈決定〉的名字應改成「全面強化維穩」，而不是「全面深化改 革」。在經濟層面提出了深化改革的內容，但在政治、社會、思想等其他層面中，仍堅持且周密地強化一黨領導、高度集權的原則。〈決定〉內容本身即相互矛盾， 經濟領域以外的一元化，和市場經濟、創新精神根本無法相容。

對於國企與中國經濟轉型的關連，北京大學教授林毅夫分析[15]，中國對大型國企的保護，造成其利潤激增，其結果是企業儲蓄率過高。中國經濟結構的四個特 點讓這種過程變本加厲：財政政策上，國企利潤的稅率極低；金融政策上，中小企業無法貸款，國企反而得到低利率補貼；自然資源產業稅率過低；電信業與金融業 長期存在壟斷。這些特點也造成財富從家庭移轉到國有部門、抑制了民間消費，及收入分配差距不斷擴大。解決國企問題，可以同時解決經濟轉型、家庭消費過低、 分配惡化與腐敗蔓延的問題。對策是調整國企分紅、引入市場競爭、加強對中小企業的信貸支持、提高資源稅率。

北京大學光華管理學院教授的Michael Pettis則強調轉型的迫切性與債務條件的限制。他認為[16]，中國過度依賴政府投資，導致產能過剩及嚴重的債務問題。債務問題遲早要被解決，中國政 府可以主動進行經濟結構再平衡，調整投資與消費，以減輕債務負擔；也可以被動不作為、或緩慢地調整。兩種因應方式都有優缺點。前者具體的做法是提高資本、 勞動的使用成本，即提高利率與工資，如此也能提高家庭所得與消費。但是其缺點是短期內企業經營成本增加，連帶造成失業提高，家庭所得（及消費）下降，抵消 部分家庭所得的增加。即使如此，政府仍能從其他政策的調整，如利率市場化、存款保險、户口制度、健全養老金和醫療保險體系等方式，間接提高實質家庭所得。 第二種因應方式，則會讓債務水準繼續升高，最後會觸及借貸能力的上限，結果是被迫減債、與隨之而來的嚴重經濟蕭條。



中國經濟轉型的短期隱憂：金融壓抑


中國的發展模式被稱為「國家資本主義」，國家對金融體系的壟斷，或「金融壓抑」，是其最突出的特點，而國有企業、資產泡沫、地方債務等問題，皆與金融壓抑相關，因此要談中國經濟的轉型，金融體系的問題及其改革應優先處理。

國企與金融市場：中國持續面臨的轉型難題，也就是從計畫經濟過渡到市場經濟的問題，特別是國有企業的角色變遷並壟斷金融資源。而中國金融發展的最大障礙無 疑是國有企業。雖然國企佔GDP比重已降低至4成，卻擁有超過6成的銀行貸款份額且條件優惠。[17]尤其是國企的GDP比重雖然下降，但所擔負的責任卻 反而增加，包括政府透過國企對關鍵產業在國內進行扶植及保護，更支持其向國外擴張，以獲取能源及關鍵技術。[18]然而，國企的融資問題也讓中國的金融體 系運作帶有強烈的「財政」目的或帳房成分，難以自主與健全發展。國企問題更使得金融體系的資金配置功能受限，無法有效流向更有效率的部門，導致「投資不足 與產能過剩」的現象並存。[19]此外，多數中小企業只能轉向民間地下金融或非正式部門尋求融資。

中國「金融壓抑」的後遺症：經濟發展的過程中，一般都會出現「金融壓抑」（financial repression）階段，主要特徵在於透過政策壓低金融資產價格，導致信用供不應求，此時政府即可透過分配信用作為產業發展政策。但如此一來，不僅金 融部門會低度發展，也有幾種後遺症：

1. 資本市場低度發展。利率沒有自由化的第一個犧牲品是資本市場（股市與債市），尤其是債券市場，因為不同期限殖利率曲線根本無法產生，主要握存與交易都存在 銀行之間，形同銀行貸款的延伸。至於中國股市則如吳敬璉所說，主要仍是「國企圈錢」的途徑，融資國企的功能突出。

2. 推升資產市場泡沫。民間剩餘資金無其他投資去處或處分方式，主要乃存入銀行，銀行體系的信貸又產生鉅額貨幣供給，造成貨幣供給成長長期快過GDP成長，經 濟容易出現過熱與資產價格膨脹。[20]形成看似流動性充足，但金融體系卻又不發達，以致資本化不足的矛盾現象。而且壓低的實質利率（甚至為負），更容易 讓銀行體系的存款流失，轉戰包括房地產等資產市場，助長資產泡沫。

3. 嚴重扭曲經濟結構。被壓低的存款利率等於是對家庭課稅，降低可支配所得，導致消費率（消費/GDP）持續下降。近十年來，中國的消費率已從45％持續下降 至2011年的35％左右，加上人民幣被刻意低估，造成過多出口並減少進口消費，都是造成中國現階段經濟結構失衡的根本原因。

地方財政與金融風險：此外，1994年中央地方實施分稅制後，地方的主要財源是營業稅，其中尤以不動產事業的貢獻最大，地方政府甚至直接經營開發公司，從 事土地開發買賣，形成地方政府、開發公司、銀行三者相互共生的所謂「地方融資平台」，地方政府的財政已經跟繁榮的不動產與高房價綁在一起，地方融資平台的 債務也是金融體系的一大風險。


三中全會的改革計劃，已提出利率市場化的目標，規劃中的存款保險也將推出，這些措施有助於消減 金融壓抑所產生的問題，提高民間消費，促進轉型。然而如前述經濟學人評論的擔憂，國企可能反而因利率市場化而獲利。此外，利率市場化可能讓房地產泡沫破 裂，地方償債能力勢必大受影響，甚至將風險轉嫁到銀行體系。



轉型的長期制約因素：人口趨勢


就長期來看，中國發展的重要制約因素之一，是其勞動力供給短缺，即「人口紅利」消失的問題。一胎化政策導致人口老化速度過快、「未富先老」、勞動人口不足的長期趨勢。三中決定宣示放寬單獨二胎，即體認到此問題。

人口紅利對中國經濟的貢獻：人口紅利（demographic dividends）的衡量指標是總撫養比，即14歲以下和65歲以上人口佔總人口的比例，當總撫養比小於0.5即為人口紅利期。中國在發展初期人口結構 相當年輕，總撫養比極低，在低廉勞動力方面享有競爭優勢。人口紅利對中國的經濟成長貢獻，中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉以三點概括：1. 低撫養比造就高儲蓄及高投資，2. 充足的勞動力延緩資本報酬遞減，3. 勞動力由農業轉向非農產業帶來資源重新配置。其研究數據顯示，1978年至19​​98年，勞動力從農業部門轉移到非農部門對GDP增長的貢獻率達到 22%，1982年至2000年人口撫養比下降，對人均GDP增速的貢獻率為26.8%[21]。對於人口紅利規模的計算因方法及數據而異，《人口與勞動 綠皮書(2013)》指出扶養比已在2010年達最低點[22]，清華－布魯金斯公共政策研究中心主任王豐的計算則在2013年[23]，但大多數專家均 同意中國已經處於或正在朝向路易斯拐點[24]。

人口結構變遷對經濟社會的影響：中國目前約有9,3000萬勞動人口，而去年首次出現勞動人口的絕對下降，約減少345萬人，預計將從2025年開始以每 年1000萬的速度減少[25]，而勞動力縮減帶來的一個直接影響是勞動密集型產業面臨成本壓力，另一方面，勞動市場的整體老化也會弱化國家創新能力 [26]。老年人依賴過去儲蓄維生，將不利資本累積，且老年人口的退休金及醫療照護成本龐大將造成財政黑洞[27]。

性別比例失衡：一胎化政策造成的另一個人口問題在於性別比例失衡，中國充斥著大量「光棍」，一些在婚姻市場裡不具優勢的男性甚至有意將婚姻觸角向東南亞國 家延伸[28]。中國第六次人口普查（2010年）數據顯示出生人口性別比是118.06，然而男女嬰年出生性別比例的正常範圍落在102-107，不平 衡的數據意味著新成立的家庭數量將更快的下降，晚婚的趨勢將持續。專家指出，在中國，女性需要生育2.2個孩子才能維持人口水平[29]。


一胎化政策鬆綁的長期效果：中共在十八大時提出「逐步完善政策，促進人口長期均衡發展」，《決定》中更進一步放鬆生育政策，允許單獨二胎。其他相關的改革 項目則有「劃轉部分國有資本充實社會保障基金」和「研究制定漸進式延遲退休年齡政策」兩點。專家預測，放寬生育政策後總體環境的變化在短期內改善並不顯 著，直到這群新生人口進入勞動市場（約2030年）才會開始產生小幅影響。長期而言，政策影響主要表現在三方面：1. 人力資源和勞動力市場，2. 稅收和財政，3. 產業規模和創新能力[30]。不過有專家認為，未來二十年內，放寬獨生子女政策將加劇中國的人口問題，因為父母和祖父母需要縮減工作時間來照顧更多新生兒 [31]。

數據顯示，調整生育政策後一兩年，每年平均約增加的人口數量約在100-200萬[32]，其他更樂觀的估計數字顯示為300-700萬[33]。潛在 GDP增長在2031年至2035年將提高7.1%至11.8%，2046年至2050年可達15.5%至22.0[34]。然而考慮到養育成本，生育意 願和生育行為之間仍存在一段差距[35]，另一困難點在於既得利益者－執行生育政策的衛生計生委，是否願意配合政策。


從 人口紅利到制度紅利：人口紅利的結束的另一個意義在宣告中國的勞動力必須由量走向質[36]，未來的發展在於創造條件提升總要素生產率[37]，其中包含 技術進步、人力資本累積等。具體做法方面，蔡昉認為城鎮化是當務之急，透過城鎮化提高非農業產業的勞動參與率，緩解勞動成本上升。而城鎮化的過程又牽涉到 戶籍制度的改革，與教育、社保、醫療等社會保障的完善，如此才能鼓勵農村剩餘勞動力移轉，提高居民消費意願[38]。



結語


從 三中全會全面深化改革的決定可以看到，習近平已表明要集中權力以推進更大膽的改革，但未來的走向，還需要觀察政策的細部規劃及新單位如何創設而定。對此樂 觀者會認為，增強中央的權力，才能破除既得利益團體的阻撓、達成真正的改革；悲觀者則認為，這是向新威權主義、強人政治更進一步。

從政治哲學的角度可以思考的是，政治集權下的經濟改革是否有穩定性？這涉及到「社會主義市場經濟」的內在矛盾。在堅持社會主義、一黨專政不變的條件下，市 場僅被視為是提高生產力的工具，然而到了需要經濟轉型的時刻，市場經濟若要能持續提高生產力，其背後的制度環境才是關鍵，而民主自由正是這個制度環境的重 心。中國模式告訴世人，可以有市場而無民主自由，但是這種市場是否有能力自我更新、創造價值？

集權式改革的兩難在於，改革平穩，社會民眾對於放棄政治控制的要求將更為強烈，制度中的矛盾將會加深；改得不好，會深化的不是改革，而是權貴資本主義，矛 盾也將加深。即使中共被稱為「調適性極權主義」（adaptive authoritarianism），面對無論如何都將深化的社會矛盾，調適會不會終究碰觸到極限？


附註

[1] 中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報，新華網，2013.11.12。

[2] 中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定，新華網，2013.11.15。

[3] 習近平，關於《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明，新華網，2013.11.15。

[4] A blueprint for reform: The Xi manifesto, The Economist, 2013.11.23.

[5] 陳子明，《決定》姓毛還是姓鄧，德國之聲中文網，2013.11.18。

[6] 報告的整理，可參考民進黨中國暨兩岸情勢週報，世界銀行的「中國2030」報告，2012.3.12。

[7] Changing the economy: The long weekend, The Economist, 2013.11.2.

[8] Chinese land reform: A world to turn upside down, The Economist, 2013.11.2.

[9] 出處同註4。

[10] FT社評：習近平的長征，金融時報中文網，2013.11.18。

[11] 歐陽德，中國欲讓國企更像民企，金融時報中文網，2013.11.20。

[12] 中國將注意力轉向改革計劃的實施，華爾街日報中文版，2013.11.19。

[13] 吳敬璉，本屆三中全會提出的改革更成熟更現代化，財經網，2013.11.19。

[14] 鮑彤，一個全面強化維穩的決定——再讀三中全會《決定》，2013.11.20。

[15] 林毅夫，中國的外匯儲備為何大幅增長，為其新書《從西潮到東風》第5章，2013年3月出版。類似的觀點也可見：林毅夫，有效市場也需有為政府，FT中文網，2013.11.27。

[16] Michael Pettis, China Running Out of Room to Restructure Economy, Bloomberg, Bloomberg, 2013.9.25.

[17] 至於銀行為何對私營企業關上大門？根據蔡欣怡（2002）的歸納，有1. 國企的社會安定與就業功能；2. 與中央和各省制訂的重點發展戰略有關；3. 尤其是在改革開放初期，私營企業（追逐私人利益）普遍受到歧視；4. 銀行缺乏向私營企業放貸經驗；5. 銀行貸款給國企，即使有壞帳也容易獲得寬恕。詳「後街金融：中國的私營企業主」，何大明譯，巨流圖書出版，清華大學「當代中國研究中心」，當代中國叢書。

[18] 詳見美國的美中經濟與安全審議委員會（U.S.-China Economic and Security Review Commission，USCC）聽證會報告。參考自民進黨中國暨兩岸情勢週報，國有企業與中國模式2.0，2011.11.14。

[19] 夏斌、陳道富，中國金融戰略2020，財信出版社，2011年出版。

[20] 同上。

[21] 於海榮、杜珂，蔡昉：人口紅利正在消失，財新網，2011.7.7。

[22] 李微敖，「單獨二胎」政策啟動每年可能多生100萬人，北京新浪網，2013.11。

[23] 王豐，中國人口紅利僅剩三年，財新網，2010.11.8。

[24] 見China 2030報告。

[25] 黃耀毅，中國勞動人口老年化：一胎化負面影響，美國之音，2013.1。

[26] 林士清，中國人口老化的危機 天下雜誌獨立評論，2013年 6月。

[27] 經建會綜合計劃處，全球人口老化的衝擊與因應，2012年 6月。

[28] 「光棍節」前萬人報名「團購」越南新娘，BBC中文網，2013.11。

[29] 專家：中國保持人口穩定有難度，FT中文網，2013.11。

[30] 梁建章、黃文政，放開單獨二胎對中國經濟意味著什麼，華爾街日報，2013.11。

[31] Bob Davis，單獨二胎的短期影響：勞動力減少，華爾街日報。

[32] 王羚，社科院專家談“單獨二胎”：年新增人口在一兩百萬，第一財經日報，2013.11。

[33] 同註30。

[34] 李長安，人口政策調整釋放經濟發展新動力，2013.11。

[35] 同註32。

[36] 厲以寧，新紅利機會，理財週報，2012.12。

[37] 吳敬璉，從人口紅利到全要素生產推動，中國2013：關鍵問題，2013.12。

[38] 蔡昉，推動戶籍改革釋放制度紅利，新華網，2013.9。