世界銀行的「中國2030」報告

（原作於2012.3.12.）


今年中國政治高層即將更換領導人，在此時點上，隨著中國向外擴張所引起的貿易與投資問題日增，歐美對於中國國家資本主義的討論也更為頻繁［例如經濟學人的專題報告］。國家資本主義意指「國家資本以政治權力為依託，進入市場與其他資本展開競爭，進而形成市場控制力的一套政治經濟體制。」而在中國，今年是鄧小平南巡20週年，也讓不少人希望藉由回顧此事，來呼籲中國改正「國進民退」的現象，回覆到向市場經濟轉型的道路。

選在今年、特別是中國的人大與政協兩會召開之前的2月27日，世界銀行與中國國務院發展研究中心聯合發佈一份研究報告，《2030年的中國：建設現代、和諧、有創造力的高收入社會》［中文版本］，對中國在中長期的經濟結構調整進行系統性的規劃。報告的主要建議是，中國須完成「結構性改革」，亦即向市場經濟轉型，調整政府和市場分際，將企業部門與要素市場的限制逐步解除，促進競爭和創新，形成新的經濟增長結構，以達成在2030年邁入高收入社會的目標。

關於報告的幕後推手，據財新網引述「接近決策層人士」消息報導，此份報告是2010年中國副總理李克強會見世銀總裁佐利克時所決定。之後耗時一年多的時間，歷經10多次國內外專家研討會，加上中央各有關部委和地方政府的意見才完成。雖然世銀常對中國經濟發展建言，但此次雙方合作之密切卻讓外界猜測其意涵。經濟學人與華爾街日報的評論皆認為，中國的改革派人士期望藉由世銀之口，讓支持改革的意見增添份量。當然，此份報告也非常謹慎，聚焦於國有企業，但沒有碰觸政治議題。


世銀的「結構性改革」建言

此份報告所談及的「結構性改革」議題十分廣泛，但是可以從產出市場及要素市場來歸類。前者指的是強化市場競爭，擴展民間部門，相對地就要對國有企業限縮。後者指的是解除對於資本、土地、勞動力的管制，而這些與其他的社會經濟問題，如金融壓抑、資源破壞、農民工、戶口制度等，皆相互連結。

報告的結構 報告分為主報告與5項專題報告，而主報告又分9章。第1章回顧中國經濟發展的成果、問題，與對未來的預測。第2章提出中國經濟需要轉變發展戰略，與其理由。第3至8章則分論新戰略的六大方向，包括：

․ 完成邁向市場經濟的轉型；

․ 加快開放型創新的步伐；

․ 走綠色發展道路，將環境壓力轉化成綠色成長；

․ 增進機會均等，擴大對所有人的公共服務與就業機會；

․ 加強國內財政體系及其現代化；

․ 藉由將中國結構改革和國際經濟連結，與各國建立互利共贏關係。

最後的第9章則論及改革的實行面，即推行項目的先後順序，與可能遇到的阻礙。雖然全篇報告涵蓋極廣，但其中第2、3章分析「結構性改革」的理由與內涵，應是報告中最為提綱挈領之處，以下即簡要列舉這2章主要的論點。

改革的理由 由於市場經濟的引入與貿易開放，中國經歷了30餘年的高速成長。但中國的成長模式，從經濟學的角度而言，是極度倚賴政府投資驅動與指導，加上勞力密集與技術模仿的產業發展。一方面由於缺乏自發性的技術創新與勞動生產率減緩，此模式的效益已開始遞減；而另一方面其外部成本卻開始遞增，如貧富差距過大、社會穩定性脆弱、自然資源耗竭與汙染等。報告預測的願景之一，是GDP成長率在2025-2030年將逐步降為5-6%。即使要讓經濟成長維持這種程度，且減輕對社會的衝擊，技術進步必不可或缺；而自發性的技術進步，又必須在健全的市場經濟環境中才能實現。因此未來中國經濟發展的「戰略轉變」，要言之就是改變政府主導的經濟結構，完成向市場經濟的「轉軌」。

產出面的改革 要回歸以市場主導的經濟體制，充滿活力的企業部門是其中關鍵，於是國有企業的改革就成為關鍵。由於國企的生產率成長僅為民營企業的1/3，其背後又多半是特權、壟斷、或管制，這些因素阻礙民企進入，進而削弱競爭與創新，報告主張國企應逐漸退出一般非關鍵性的產業領域，專注於提供公共財與促成人力資本（如教育）的提升。而國企改革牽涉到國有資本的管理，報告並未要求國企私有化，而是要進行以下的步驟：股權證券化、所有權與經營權分離、遵循現代公司治理結構、以投資基金專業化及透明化管理。重要的原則是，現行的國有資產監管委員會應僅限於政策制定與監督。而國企的監督、與民企間的公平競爭、政府採購對民企的開放、減低貿易障礙等，都會進一步提高生產效率與鼓勵競爭。

要素面的改革 包含對資本、土地及勞動市場中存在的扭曲加以調整。在資本方面，國有銀行的支配與利率管制，促成過度投資與地方政府負債規模擴大，不僅產生金融的系統性風險，也抑制民間部門的融資。金融部門的改革，要先加大利率的靈活性，應以利率而非存款準備率來調節貨幣供給；成立高層級的金融委員會來監管金融機構；強化資本市場的發展；最後是完全的利率自由化。在土地方面，土地使用牽涉到糧食供應、城市化、地方財政與社會穩定等重大問題。報告建議有3點：應保障農民的土地承包權及其背後的法律制度，檢討土地徵用程序與補償辦法，及以房產稅及其他地方稅取代徵地成為地方政府收入來源，且允許地方政府舉債。在勞動力方面，戶口制與社會保險對勞動市場的流動性造成制約，且勞動人口將開始減少。報告建議3點：對戶口制度分階段改革，提高勞動參與率，降低對工資的稅收負擔與各種社會保險費用。


其他對於「改革」的意見

在世銀發表報告同時及其前後，中國國內也有許多關於改革的建議與評論。與世銀報告性質類似、專注於經濟層面的，是人民銀行關於加快資本帳戶開放的官方研究報告，其建議在10年內分3階段開放資本帳與資本市場自由化，以推動人民幣國際化。

其他關於改革的意見則觸及經濟之外的層面，如新加坡學者鄭永年回顧鄧小平的「南方講話」，認為今日的中國與當時的形勢相似，出現改革倒退，應重新確定改革路線，或謂之為「第二次南巡」，在經濟、社會、甚且是政治的改革尋求突破。著名的財經評論者葉檀也延伸鄭永年的說法，認為市場需要二次南巡。這些言論儘管措辭模糊，仍都引起不少爭議。

為表示對改革的支持，官媒人民日報也發表一篇「寧要微詞，不要危機」的社論，大力呼籲改革，頓時讓各方矚目。文中指出，從「摸著石頭過河」到「改革頂層設計」，從經濟領域到社會政治領域，改革越是向前推進，所觸及的矛盾就越深，涉及的利益就越複雜，阻力也越大。容易的都改得差不多了，剩下的全是難啃的硬骨頭。但改革有風險，但不改革黨就會有危險；寧要不完美的改革，不要不改革的危機。

知名的財新網主編胡舒立認為，現有的發展模式已到盡頭。中國自有一套市場化的動力機制，用國家資本主義來解釋中國的經濟成就，不僅是一種誤讀，對於中國經濟的未來還會造成誤導。1999年中共十五屆四中全會就要求國有資本從一般競爭性行業退出，國家只保留極少數關鍵產業領域。這一決定的執行成效不彰，是因國有資本具有「體制黏性」：國有資本除了更容易獲得金融支持及政府合同，還很容易通過遊說，通過庇護自己的法律，實現於己有利的再分配。這種以市場主體的面目出現的特殊利益集團，更易形成市場扭曲。

重量級經濟學者吳敬璉表示，鄧小平的南巡講話，促使中國經濟發展進入新時代，但只注重經濟領域的改革，而不再像1980年代初期和中期那樣，要求政治改革與經濟改革並舉。當改革推進到壟斷國企和政府職能時，受到很大的阻力。現今的經濟增長方式仍然靠政府投資拉動，帶來國富民窮的問題。他警告「政治不改革，經濟改革也落實不了」。他認為最根本解決之道，是按照市場經濟的方向推動改革，實現市場化，及民主法治的政治改革。國企改革則是要執行十五大的有關決定。

另一位重量級學者，北京大學教授厲以寧則表示，中國改革現在最需要的不是第二次「南巡講話」，而是大力度的「頂層設計」。中國前30年的改革，都是由下而上的摸著石頭過河；現在需要「由上至下」的通盤考量，如中央和地方分稅制度改革、財政與金融關係、金融改革走向、人民幣國際化、匯率制度改革、地方金融、農村土地產權改革等問題。他憂心改革若「到此為止」，將前功盡棄。


低垂的果實將盡？

經濟學人的評論認為，世銀與人行報告，及上述關於改革的言論，是改革派試圖要影響新一代政治領導人的政策作為。但是外界對新領導層不應抱持過高期望，其能否有改革的權力與意志，仍待觀察。國企與官僚系統的既得利益者，也不會輕易退讓。例如國資委與國企對世銀報告抗議，對此人大的發言人趙啟正即表示，此份報告並沒有提到國企私有化；且任何改革都要在中國共產黨領導下的、中國特色社會主義這個框架內進行。

然而世銀報告也認知到挑戰既得利益的艱難，建議施行改革時從政治阻力最小者開始，且要強調進一步開放對於反對者同樣有益，以使改革能夠向前推進。

世銀報告強調技術進步在經濟發展中的重要性，聽來是非常熟悉的觀點：低垂的果實已被摘取殆盡，較高處的果實如何搆到？中國已如同美國一般在思考這種問題，從某種程度來說也代表其經濟成長之速度確實驚人。然而一個開放自由的市場經濟體，結構調整縱然不易，但市場會給予自發性的創新一個堅實的基礎。中國在形式上是市場經濟體，但相對封閉、缺乏自由，不僅自發性創新較為困難，要同時兼顧成長（短期內維持社會穩定的憑藉）與結構調整（長期穩定的依恃），將如同於高空行走在鋼索之上。