台灣海峽的新航路與兩岸政策的老病癥
陳文政（淡江大學國際事務與戰略研究所助理教授）
中國方面於2015年1月12日上午由其民航部門於航空固定通信網（AFTN）發布飛航公告（NOTAM），擬於台灣海峽劃設南北向一條新航路（編號M503）與東西向三條新航路（編號W121、W122及W123）並預計於3月5日生效。消息傳出，除引起國內一片批判外，新航路劃設的本身與後續影響也突顯出馬政府執政以來兩岸政策的老病癥。
航路的劃設不能僅以飛航安全的技術議題觀之。台灣海峽是台灣安全的天然屏障，但最窄處130公里、最寬處410公里，戰機以一倍音速即可在6.5至20分鐘內跨越海峽，對於台灣空防的壓力不低。除了例行巡弋外，我空軍在海峽中線東側也劃設有若干訓練區，平日藉演訓熟悉空域環境，遇戰時即為攔截接戰區域，以保障人口與政經集中的本島西部。因此，當遇有海峽航路劃設的議題，必然會涉及國家安全，空防風險必須加以考量。即便兩岸已通航，現有運作之航線也刻意去短取長，繞過敏感的台海空域，特別是空軍的訓練區。
中國內陸空域廣大，故中方以航線擁擠為由，而企圖在台海劃設南北向新航路，其動機就值得懷疑。而且，這並非首舉。2007年中方即有類似動作，但在民進黨政府的外交運作下，迅速地讓中國在公告前打消此念，當年危機得以迅速解除的節點主要有三：
（一）我國民航局靈敏地認知到新航線的空防意涵、迅速上報國安會；
（二）國安會反應迅速，立即召開跨部門協調整合會議，做出因應決策；以及
（三）各部會有效的動作，以分進合擊，瓦解中國的盤算，特別是外交部在美國與加拿大的 努力。
民航局的靈敏、國安會的整合與外交部的效率是當年解除危機的關鍵。
然而，中國此次再度踩線，但前列的三個節點皆生疏漏。首先，中國方面早在2014年12月下旬向陸委會及民航局表示擬於近期公布新航路，陸委會與民航局於12月22日及29日與中國進行兩次溝通，表達中方規劃的M503新航路過於接近台北飛航情報區，必須向西移動。民航局並無意識到新航路的空防風險，只考量民航安全，未挑戰中方劃設新航線之必要性，而只是希望中方作出技術性的調整。
其次，國安會的判斷錯誤，整合能力嚴重不足。陸委會與民航局對中的溝通，以希望能向西微調航線，應出於國安會的指示。但此一決策顯然誤判形勢，認為直接與中方溝通能夠有所效果。未料中方根本不理會台灣的訊息，逕行於2015年1月12日公佈南北向新航路的飛航公告，甚至連從未提及的三條東西向新航路也一併公佈。
最後，在國安會整合過程中，外交部扮演的角色顯然大不如2007年的先例，如非未被國安會告知且分派任務，便是長期外交休兵後鬆懈而成的怠惰，導致了不僅不能在國際間先發制人，過程間也無法取得華府的奧援。這三項重要節點的疏漏，最後終於導致難以收拾的僵局。
難以收拾的僵局，適足以形容馬政府兩岸關係——其所自詡的國安三防線中最為核心與基本的防線——的老病癥，而這些老病癥將在馬政府未來一年多的殘餘執政期中更趨明顯。
建立善意、進行溝通甚至於達成協議，是馬兩岸關係的主要策略，但馬的國家發展願景，如非混淆，就是不見容於台灣民意，致生方向模糊不定。有策略，沒方向，就像沒羅盤、沒舵而暴走的船隻，策略本身變成目的，為達成此一實為手段之目的，不惜犧牲其他諸如經濟安全與國防安全等價值。就新航線案而言，中國一旦公布後，可退讓的空間大幅縮減，即便意外地大幅退讓而接受我民航局的提議，海峽南北向、海峽中線西側東西向新航線一旦運行、制度化了，下一著棋，就將會是延伸並建立海峽中線東側東西向航線，形成海峽兩岸真正的「直」航。
輿論譁然——更重要的是三條東西向新航路的出乎意外——使得馬政府不得不以新航線達成共識為前提，作為後續會談的條件。第三次「王張會」的延期，與此脫不了關係。然而，就談判籌碼言，中方已居於上手，若台灣不願妥協，如前所述，既難實質改變中方決定，而馬政府自認的兩岸關係政績將因難以持續會談而大打折扣。在此想定下，可以預期的，馬政府極有可能得苦果硬吞，接受中方新航線的劃設。其效應將是：更加背離民意而輿論更加撻伐，2016年喪失中央執政權之可能性更為提高，國民黨內跳水自救現象加劇。
歷史上，一張電報曾引發一場戰爭（1870年普法戰爭），兩國間的訊息傳遞、證實、解讀與回應是領導人與國安人員的必修課。2007年與2014年的電郵，內容類似卻產生兩場迥然不同的結局：前者，在鮮少人知的低調下解除危機；後者，卻在左右都不是情況下陷於僵局。領導人沒有方向感，國安官員判斷錯誤，前線單位疏怠，是這回陷入僵局、自取其敗的主因。
航路的劃設不能僅以飛航安全的技術議題觀之。台灣海峽是台灣安全的天然屏障，但最窄處130公里、最寬處410公里，戰機以一倍音速即可在6.5至20分鐘內跨越海峽，對於台灣空防的壓力不低。除了例行巡弋外，我空軍在海峽中線東側也劃設有若干訓練區，平日藉演訓熟悉空域環境，遇戰時即為攔截接戰區域，以保障人口與政經集中的本島西部。因此，當遇有海峽航路劃設的議題，必然會涉及國家安全，空防風險必須加以考量。即便兩岸已通航，現有運作之航線也刻意去短取長，繞過敏感的台海空域，特別是空軍的訓練區。
中國內陸空域廣大，故中方以航線擁擠為由，而企圖在台海劃設南北向新航路，其動機就值得懷疑。而且，這並非首舉。2007年中方即有類似動作，但在民進黨政府的外交運作下，迅速地讓中國在公告前打消此念，當年危機得以迅速解除的節點主要有三：
（一）我國民航局靈敏地認知到新航線的空防意涵、迅速上報國安會；
（二）國安會反應迅速，立即召開跨部門協調整合會議，做出因應決策；以及
（三）各部會有效的動作，以分進合擊，瓦解中國的盤算，特別是外交部在美國與加拿大的 努力。
民航局的靈敏、國安會的整合與外交部的效率是當年解除危機的關鍵。
然而，中國此次再度踩線，但前列的三個節點皆生疏漏。首先，中國方面早在2014年12月下旬向陸委會及民航局表示擬於近期公布新航路，陸委會與民航局於12月22日及29日與中國進行兩次溝通，表達中方規劃的M503新航路過於接近台北飛航情報區，必須向西移動。民航局並無意識到新航路的空防風險，只考量民航安全，未挑戰中方劃設新航線之必要性，而只是希望中方作出技術性的調整。
其次，國安會的判斷錯誤，整合能力嚴重不足。陸委會與民航局對中的溝通，以希望能向西微調航線，應出於國安會的指示。但此一決策顯然誤判形勢，認為直接與中方溝通能夠有所效果。未料中方根本不理會台灣的訊息，逕行於2015年1月12日公佈南北向新航路的飛航公告，甚至連從未提及的三條東西向新航路也一併公佈。
最後，在國安會整合過程中，外交部扮演的角色顯然大不如2007年的先例，如非未被國安會告知且分派任務，便是長期外交休兵後鬆懈而成的怠惰，導致了不僅不能在國際間先發制人，過程間也無法取得華府的奧援。這三項重要節點的疏漏，最後終於導致難以收拾的僵局。
難以收拾的僵局，適足以形容馬政府兩岸關係——其所自詡的國安三防線中最為核心與基本的防線——的老病癥，而這些老病癥將在馬政府未來一年多的殘餘執政期中更趨明顯。
建立善意、進行溝通甚至於達成協議，是馬兩岸關係的主要策略，但馬的國家發展願景，如非混淆，就是不見容於台灣民意，致生方向模糊不定。有策略，沒方向，就像沒羅盤、沒舵而暴走的船隻，策略本身變成目的，為達成此一實為手段之目的，不惜犧牲其他諸如經濟安全與國防安全等價值。就新航線案而言，中國一旦公布後，可退讓的空間大幅縮減，即便意外地大幅退讓而接受我民航局的提議，海峽南北向、海峽中線西側東西向新航線一旦運行、制度化了，下一著棋，就將會是延伸並建立海峽中線東側東西向航線，形成海峽兩岸真正的「直」航。
輿論譁然——更重要的是三條東西向新航路的出乎意外——使得馬政府不得不以新航線達成共識為前提，作為後續會談的條件。第三次「王張會」的延期，與此脫不了關係。然而，就談判籌碼言，中方已居於上手，若台灣不願妥協，如前所述，既難實質改變中方決定，而馬政府自認的兩岸關係政績將因難以持續會談而大打折扣。在此想定下，可以預期的，馬政府極有可能得苦果硬吞，接受中方新航線的劃設。其效應將是：更加背離民意而輿論更加撻伐，2016年喪失中央執政權之可能性更為提高，國民黨內跳水自救現象加劇。
歷史上，一張電報曾引發一場戰爭（1870年普法戰爭），兩國間的訊息傳遞、證實、解讀與回應是領導人與國安人員的必修課。2007年與2014年的電郵，內容類似卻產生兩場迥然不同的結局：前者，在鮮少人知的低調下解除危機；後者，卻在左右都不是情況下陷於僵局。領導人沒有方向感，國安官員判斷錯誤，前線單位疏怠，是這回陷入僵局、自取其敗的主因。
附錄：M503航路重要新聞報導搜集
中國事務部
整理
問題背景
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中國大陸12日上午發布飛航公告，在東南沿海劃設編號M503、W121、W122、W123的新航路，預定3月5日凌晨生效。2015年1月13日，民航局召開記者會，對中國在兩岸雙方尚未達成共識前，透過ICAO運作貿然在海峽中線西側劃設南北向之M503航路，表示對此無法接受。
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另根據曾任職國安會的學者陳文政表示，民航局2007年11月底曾收到中方通知，將劃設新航線，且該航線與這次情況很像，緊貼海峽中線，預告於2008年1月啟用。
我方反應
民用航空局長沈啟13日召開記者表示，中國大陸透過國際民航組織（ICAO）運作，貿然在台灣海峽中線西側（大陸側）劃設南北向的M503航路，由於新航路離海峽中線僅7.8公里，有國安之虞，民航局「無法接受」。之後表示和中國持續溝通。
中國大陸劃新M503航路貼近台北飛航情報區邊界，W121、W122及W123等航路極可能影響台灣方面往返金門、馬祖W6、W8及W2航路飛航，若遇惡劣天氣等異常狀況將衍生飛安風險。
依國際民航公約精神，國際民航組織（ICAO）會員可在其飛航情報區劃設新航路，但若航路對鄰近區域有影響，則應先進行相關協調。陸委會說，陸方在兩岸溝通尚未達成共識前，於12日上午發布飛航公告，除先前雙方曾溝通海峽中線西側（大陸側）南北向的M503航路外，還包括3條從未於近期溝通過程中提出的航路，交通部因而表達無法接受。
國防部今天表示，所有空防任務不因中國大陸方面新航線改變，如果有必要，國軍會適度提升空防強度，以因應任何突發狀況。國防部作戰及計畫次長室助理次長梅家樹上午在國防部記者會表示，空防部分，按照空域範圍，軍方所有空防任務不因中共發布新航線有任何改變。
中方反應
國台辦
1.
開通M503航線完全是經濟社會發展和航空安全的需要，因為空域擁堵嚴重；
2.
M503航線位於上海飛行情報區內。開通此航線是大陸民航空域管理的一項常規工作，符合國際民航組織規範；
3.
M503代碼是國際民航組織指定的；
4.
M503航線的運行安全有完備保障；大陸民航空管部門已制訂了相關運行技術措施和應急處置程序。如遇緊急情況，飛航控制在航線以西，不會向東偏航。
5.
M503航線不影響其他空域使用，航線距台北飛行情報區有足夠的安全距離。在實際飛行中，已發布航行通告要求航空器採取向西偏置4海里的運行措施。
6.
M503航線是民航航線，航線是對外開放的，外國和台灣航空公司均可申請使用這一航線。
7.
兩岸民航一直保持充分溝通，雙方曾於去年12月22日、29日分別在重慶、上海就此航線兩輪溝通，並很快舉行下次溝通；
8.
上海飛行情報區與台北飛行情報區溝通機制是順暢的。
1月16日，大陸方面已經通過民航“小兩會”渠道向台灣方面發出邀請，希望兩岸相關業務部門就M503航線使用中的技術性問題進一步溝通。這種溝通應該有利於台灣方面客觀的、實事求是的完整了解大陸開闢這條新航線的情況。
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上海台灣研究所常務副所長倪永傑：中國民航發展迅速，航線壅堵，為滿足需要才劃設新航線。他並表示，「台灣所謂的海峽中線，大陸一直是不接受的，也不符合兩岸和平發展的需要」。他說，台灣安全的根本保障，應該是「兩岸的和平發展」。
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中國社科院台灣研究所研究員王建民：這件事體現出台灣「過於敏感，將很多不相關的事情與政治、安全掛鉤」，這說明兩岸的政治互信還是遠遠不夠。
美國關切
民進黨1月14日中常會發佈聲明：「這件事衝擊到台灣的飛航安全、國防安全與主權，北京的作法，非常不尊重台灣，違背國際民航公約的精神，更有改變台海現狀、傷害兩岸關係的和平穩定之虞，我們要提出嚴正的抗議。過去馬政府一再標榜兩岸關係良好，卻未能掌握此一情勢並預作因應，這樣的情形，國人難以接受。我們要求政府必須要清楚、明確地向中方表達抗議，並且採取一切的行動，展現捍衛國格與國家利益的意志。」
民進黨並於1月22日發佈新聞稿表示，應在兩岸就新航線協商明朗化之後再談舉辦「王張會」。
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