賴怡忠（台灣智庫副執行長）
2014.11.14
一、美中台在APEC會議前的戰略背景與政策盤算
APEC：中國2014主場外交的最高峰
本次在北京主辦的亞太經合會是中國今年「主場外交」的最高峰，中國自是卯足全力準備務使其完美。除了中國意圖力推「亞太自由貿易區FTAAP」議程外，中國也利用亞太經合會場合鼓吹其主導的「亞洲基礎建設銀行AIIB」。此外對中國而言，這次的亞太經合會也會舉行美中峰會(歐習會)，特別是自從去年六月與美國總統歐巴馬結束加州陽光莊園的非正式峰會後，美中關係出現持續探底的情形，中國非常期待可以利用其主場優勢，一方面穩住中美關係，同時也將「中美新型大國關係」賦予更具操作化的意涵。因此亞太經合會之後的歐習會，更是中國重視的重中之重。
美國：APEC、東協峰會、G-20一盤棋
對美國而言，由於11月10日-11日APEC會議後，12日接著就在緬甸舉行東協峰會，以及15-16日在澳洲的G-20會議。因此美國是將這三個會議當成一盤棋在下。可能在中國的APEC會意不會直接與中國針鋒相對，但在有關南海議題的主張，會選擇在東協峰會表示，而在亞太區域經濟發展相關議程，除了APEC的既定議題外，也會選擇在澳洲主辦的G-20有所表示。因此觀察美國的總體反應，可能要將APEC、ASEAN Summit、G-20等一起綜合研判。
此外，由於歐巴馬出訪正值其期中選舉慘敗，共和黨拿到參眾兩院的多數，因此歐巴馬參加APEC會議是一個十分弱勢的總統。面對素稱自信強硬的習近平，歐習會的過程與結果更為包括台灣在內的亞太國家所關注。
在馬習關係持續探底下展開蕭習會與王張會
以這次的亞太經合會而言，台灣的主要關注包括了兩岸關係、台美關係以及美中日彼此互動的對台影響。特別是兩岸關係，在六月國台辦主任張志軍來台舉行王張二會後，馬習爭議功開化，馬習關係持續探底。不到四個月時間，馬習關係從討論要不要在APEC舉行馬習會，變成在APEC會議前七天，中國外圍官媒「環球時報」以社論直接修入馬英九為「地方頭頭」，並表示中國不欠馬英九什麼。因此蕭習會成為大家觀察馬習關係未來走向的重要指標。特別是外界預期馬英九在11月29日九合一地方選舉後就進入跛鴨期，如想強勢推進兩岸議程將會十分困難，因此蕭習會如果狀況不佳，不僅2015-2016馬習會不太可能出現，未來一年半在馬主政下的兩岸關係會出現更多爭議，包括習是否會持續在兩岸政治談判上施壓等。
此外，由於歐習會是在11月9日蕭習會結束後三天才展開。外界自是擔心為萬一台灣在蕭習會處於弱勢挨打局面，習近平是否會利用蕭習會的成果，成為其在三天後歐習會的交涉籌碼，並利用弱勢的歐巴馬，以及美國急欲與中國建立軍事互信的期待，進一步向美國索價，包括希望美國支持兩岸政治談判、要美國承諾遵守817公報而降低其對台軍售的質與量，甚至是不軍售等。
二、值得注意的個別現象簡評
蕭萬長頻被穿小鞋，規格矮化明顯
蕭萬長作為領袖代表參加在北京舉行的APEC會議，在過程中被頻穿小鞋。首先是在揭機規格上，作為總統代表的蕭萬長，是由國台辦副主任陳元豐接機。一般多是以外交部官員接機，而不是國台辦。此外，如考慮中國對兩岸關係的特殊考量，蕭此行的規格也被降級。蕭萬長在2008年以準副總統身份出訪博鰲論壇，中方當時就是國台辦主任陳雲林接機，將蕭視同元首級待遇。由於連戰訪中也都由國台辦主任接機，可見到中方對蕭的認定。
其次在蕭習會舉行時，中方是以「兩岸共同市場基金會董事長」的身份介紹蕭萬長，以中國共產黨總書記的身份介紹習近平，且是安排在習與香港特首梁振英碰面之後展開蕭習會。接著在領袖非正式會議上，蕭萬長入場時是逕以蕭萬長稱呼，連頭銜也沒有。
此外，我方此次也沒有安排在會場舉行記者會，連在蕭萬長下榻之飯店，其記者會也有配合中方要求，對入場的台灣記者資格與數目嚴格管控。
蕭習會平穩過度，政治分歧不要一代傳一代未被複述
總體而言，此次蕭習會沒有重大發言出現，去年APEC習近平在「蕭習會」說出「政治分歧不能一傳一代」的說法沒有被複述，習近平也未強調要展開政治談判，但有提到兩岸的確存在一些狀況，證實了外界有關馬習關係不穩的觀察。
此外，對於兩岸政治互信的基礎，習近平的說法是「九二共識與反台獨」，而蕭萬長則只講「九二共識」，顯見雙方對於何者為政治基礎的看法仍存在差距，也表示習根本不買馬英九以「九二共識」進行兩岸和平發展的作為。但由於習近平在蕭習會中沒有提到「一國兩制」與「一中框架」，因此這也被外界視解讀為這是習對台灣釋出了「非敵意」。
蕭萬長在蕭習會提出「三新」：兩岸參與經濟整合新機制、兩岸經濟合作新模式、兩岸交流新平台等，習近平並未對此回答。而在之後的王張非正式茶會中，對話依然聚集在完成ECFA後續的貨貿協商，與展開「兩岸經濟合作與參加區域經濟整合的共同研究」。王張會對蕭萬長的主張完全沒有著墨，這與中方對這些議題的態度已定有關。
王張非正式茶會：政治互信基礎與台灣加入區域經濟路徑圖仍是問題
「王張非正式茶敘會」達成包括堅持九二共識、推進貨貿與互設辦事處的談判協商、商談陸客中轉問題、確立由國台辦與陸委會進行兩岸經濟合作與區域經濟整合的共同研究、持續透過兩岸食安協議機制共同合作、與推動兩岸文化、教育、科技及青年交流等共六點共識。
在這其中，貨貿談判與互設辦事處協商是持續既有的談判，但沒有提到希望何時可以簽訂的時間表。陸客中轉問題固然會對台灣航運業有利益，但可能對中國業者的利益會更高一些。食安協議與這兩年台灣出現的黑心油品事件有關，推動文化、教育、科技及青年交流，則是習近平在「蕭習會」直接提出者。
更需要注意的，是政治互信的基礎與參加區域經濟整合的雙方認知，依舊存在分歧。陸委會說政治互信的基礎就是九二共識，但是國台辦除了「九二共識」外，還包括了「反台獨」。雖然同蕭習會一樣，馬習政府都講到「九二共識」，但不能因為雙方提到政治互信的基礎都有九二共識，就可以表示雙方都同意「九二共識」就是基礎，因為中方顯然不認為九二共識是足夠的。不僅要加上「反台獨」，同時根據920張志軍發表在「求是」雜誌對習近平對台政策的闡述，認為兩岸關係要長遠發展，除了「九二共識、反台獨」外，還要加上「維護與鞏固一中框架」才能構成穩定之錨，「穩坐釣魚台」。這顯示馬習的確存在深刻歧見。
至於在有關台灣參與區域經濟整合的共同研究之議題上，不僅這個研究是被歸在國台辦與陸委會下進行，而不是台灣原先期待的在經濟相關部會下處理，同時這個共同研究的內容，也出現到底是「兩岸經濟合作及雙方共同參與區域經濟整合的可行性研究」(陸委會的說法)，還是「兩岸經濟合作與兩岸參與區域經濟整合銜接途徑的可行性研究」(國台辦的主張)的不同看法。這牽涉到中國對台灣參與區域經濟整合的定性問題，顯見爭議依舊存在。
美國務院發佈Kerry與蕭萬長見面，以蕭前副總統稱呼有意義
此次台灣在北京APEC的一個亮點，是蕭萬長與美國務卿凱瑞開會照片。美國國務院將雙邊會談的相片放到國務院網站，並稱呼蕭萬長為前副總統，這算是一個亮點(另一個有政治意義的關注點，是台灣發佈蕭萬長揮手照片，以安倍為背景的兩人「合影」)。美國此舉不是第一次，在去年APEC就已經這麼做，但在北京的會議以這種方式處理，還是有一定的意義。
但另一方面，此次只有照片，沒有新聞稿。相較於去年不僅有蕭萬長與凱瑞的合照，同時國務院/AIT也有新聞稿。這次的「規格」是比較縮水。是否這是因為是在中國開會，且歐習會展開在即，所以美方不願高調張揚有關？
歐巴馬在歐習記者會對台說法加上「尊嚴與尊重」，較過去有進步
在歐習會上，目前對於雙邊不對外公開的會談內容尚不得而知，但從歐習的共同記者會知歐巴馬之涉台發言來看，此次歐巴馬的對台發言相較其過去在2009、2011兩次美中峰會的講法有進步。
2014 歐巴馬在共同記者會有關台灣的說法：
「I reaffirmed my strong commitment to our One-China policy based on the Three Joint Communiqués and the Taiwan Relations Act. And we encourage further progress by both sides of the Taiwan Strait towards building ties, reducing tensions and promoting stability on the basis of dignity and respect, which is in the interest of both sides, as well as the region and the United States.」
這個發言值得注意之處，是歐巴馬在中國利用共同記者會，當著習近平的面對外公開提到美國的一中政策包括「台灣關係法」。相較而言，美國在2009峰會聲明不提台灣關係法，隱性承認了台灣是中國核心利益，並將美中三公報與尊重中國的領土完整聯繫在一起，隱含美國承認台灣是中國一部份，並提到美國樂見/期待兩岸展開包括政治內的交流對話等。至於2011的美中峰會聲明中，雖然沒有核心利益的討論，但期待兩岸展開包括政治在內的交流對話被保留，同時對ECFA也採取正面肯定態度，該聲明同樣也沒有提台灣關係法。因此台灣關係法會在習近平面前提出，即便不是以峰會聲明方式，這也算是一種進步了。
同時，在有關鼓勵兩岸建立關係、降低衝突與促進穩定的相關發言上，歐巴馬加上了這些作為必須是基於尊嚴(dignity)與尊重(respect)，同時更將這種方式所達到的台海穩定，視為不僅是符合兩岸、同時還包括這個區域，以及美國本身的利益。這是新的定義，一樣值得關注。
提出兩岸互動交流要基於「尊嚴與尊重」，相信這與年初太陽花運動的發展有關。歐巴馬應該是「聽到了」。此外，將兩岸關係提升到區域利益的層次，不僅僅是兩岸與美國，這也是對習的台海議題兩岸化之否定。這些都是很重要的訊號。
2009 歐胡會共同聲明有關台灣的部份：
「The United States and China underscored the importance of the Taiwan issue in U.S.-China relations. China emphasized that the Taiwan issue concerns China’s sovereignty and territorial integrity, and expressed the hope that the United States will honor its relevant commitments and appreciate and support the Chinese side’s position on this issue. The United States stated that it follows its one China policy and abides by the principles of the three U.S.-China joint communiqués. The United States welcomes the peaceful development of relations across the Taiwan Strait and looks forward to efforts by both sides to increase dialogues and interactions in economic, political, and other fields, and develop more positive and stable cross-Strait relations.
The two countries reiterated that the fundamental principle of respect for each other’s sovereignty and territorial integrity is at the core of the three U.S.-China joint communiqués which guide U.S.-China relations. Neither side supports any attempts by any force to undermine this principle. The two sides agreed that respecting each other’s core interests is extremely important to ensure steady progress in U.S.-China relations.」
2011 美中共同聲明有關台灣的說法：
「…… The two sides reaffirmed that the three Joint Communiqués issued by the United States and China laid the political foundation for the relationship and will continue to guide the development of U.S. - China relations. The two sides reaffirmed respect for each other’s sovereignty and territorial integrity. The Presidents further reaffirmed their commitment to the November 2009 U.S. - China Joint Statement……
6. Both sides underscored the importance of the Taiwan issue in U.S. - China relations. The Chinese side emphasized that the Taiwan issue concerns China’s sovereignty and territorial integrity, and expressed the hope that the U.S. side will honor its relevant commitments and appreciate and support the Chinese side’s position on this issue. The U.S. side stated that the United States follows its one China policy and abides by the principles of the three U.S.-China Joint Communiqués. The United States applauded the Economic Cooperation Framework Agreement between the two sides of the Taiwan Strait and welcomed the new lines of communications developing between them. The United States supports the peaceful development of relations across the Taiwan Strait and looks forward to efforts by both sides to increase dialogues and interactions in economic, political, and other fields, and to develop more positive and stable cross-Strait relations.」)
習近平對香港問題態度不明
歐習記者會上出現火花，但議題不是台灣，而是香港、人權、記者採訪自由等議題。歐巴馬提到美國不是香港佔中運動的煽動者與支持者，但會對香港人民的訴求與其對民主的期待十分關注。習近平則對此發動長篇發言，首先定位香港佔中是非法活動，接著提到中國在改善人權上有長足進步，同時再度提到外國勢力不要對中國內政議題任加評論。習近平的激烈攻擊，或可歸因為中國必須對外強硬否則無法對內交代，或是習近平對於普世價值、民主人權等議題特別敏感等兩種解讀，因此會有激烈反應。
由於習近平有接見梁振英，並說要依法行政，但這既可以解釋習近平說的是要遵守基本法，也可以解釋為習要求梁振英對非法的群眾即會須採取必要手段。從歐習記者會的狀況來看，不能排除在本周日(11.16)晚上APEC結束過五天後，港府會對佔中群眾採取強力驅離措施，與日後的秋後算帳。此發展須密切關注。
三、總體狀況與美中台未來發展簡析
馬習關係有止跌，無回升，是否有幕後交易無從得知
在蕭習會前馬習關係非常不好，因此蕭萬長此行的主要任務，就在於穩定日趨谷底的兩岸關係，而從蕭習會沒有出現更激烈的用語，一些過去看到的強硬語句也沒出現，顯示馬習關係在這次的蕭習會後可能已經止跌，但因為雙方在九二共識是否是政治互信的基礎，以及區域經濟整合的問題上依舊存在巨大分歧，因此馬習會雖沒有持續下跌，但也沒有回升。
由於蕭習會之前雙方呈現你來我往的劍拔弩張，雖然馬英九在蕭習會出發前五天就提到「台獨是票房毒藥」等希望安輔中國，但因此與之前的氣氛差異太大，也自然會讓人懷疑馬英九是否在私下有承諾某些東西以確保蕭習會平安無事。
馬習互信仍缺，不太可能有國際場合之馬習會
不論是蕭習會還是王張會，顯示馬習關係雖然止跌，但政治互信依舊缺乏，看不到回升跡象。更由於馬英九只承諾「九二共識」，習近平對此不滿意。對於台灣參與區域經濟整合的期待，中國還是堅持「先兩岸、後區域」的順序，馬政府認為這使台灣的經濟參與被綁在兩岸經貿協商的進度中，同時還使中國可以此對台灣予取予求。這些爭議的存在，顯示未來兩岸出現重大發展的機會不是太多。
王郁琦把此次王張三會定位為「非正式茶敘會」，顯示今年王張二會後的會-辦心結沒有完全解開，王也在出發前說不會主動提馬習會。而以中國在APEC對蕭萬長的接待方式來看，包括派副主任接機(不承認其元首層級)；習近平以中國共產黨總書記身分展開蕭習會(強調黨對黨的對話)；在APEC直呼蕭萬長姓名不給任何稱謂等，這都是在告訴馬英九：馬習會不可能會在國際場合出現。因此包括博鰲論壇、或第三地(新加坡)等可能性，應該都被排除了。
美中雖有氣候與軍事相關協議，歧見仍深，包括東海與南海
歐習會的主要成就是美中達成減碳協議，與若干美中軍事相互通報的協議。由於減碳也是中國未來發展的目標，同時中國只說在2030年前就讓碳排放量達到高峰，之後就不再增加且要逐步減少。這個相對寬鬆要求，算是習給歐巴馬明年巴黎氣候峰會的贈禮，讓歐巴馬不會空手而回，也給他一個離職前可以建立的legacy。
在軍事協議上，由於只是海上交會的若干通報機制，不是什麼顯著的軍事互信措施。但一般多認為有進展總比沒有好。這個協議的出現，顯示習對軍隊有掌控能力，而他也一樣擔心美中會出現擦槍走火的情形。
但在東海與南海議題上，雙方歧見很深。歐巴馬有提到這些問題，但是習近平在計者會沒有搭理。因緊接在APEC之後是東協峰會，美國針對南海議題應會有更仔細的討論，屆時中國在緬甸的反應會很有趣。此外，對於FTAAP與AIIB等中國力推的議題，因之後在澳洲Brisbane會召開G-20會議，藉時美日澳對此議題的立場就會比較清楚。歐巴馬沒有在APEC對東海與南海、以及FTAAP、AIIB等議題急著出手，只是表達立場，可能與其之後在緬甸的東協峰會，與之後在澳洲還有G-20等的考慮有關。
台灣不是美中討論之主議題，趨勢可能持續嗎？
台灣似乎不是此次歐習會的討論焦點，之前中方表示會與美國談對台軍售問題，但是之後好像沒有相關訊息出現。這個現象有可能持續嗎？
由於美國積極想發展與中國的軍事互信，這必然會讓中國利用美國對建構美中軍事互信的需要，對美國的對台軍售施壓。但歐巴馬最後兩年是共和黨國會的態勢，中國要想取得美國承諾降低對台軍售，或其遵守817公報，甚至是讓台灣關係法降級等，在這樣的國會結構下，是不太可能成功的。
有關台灣參與區域經濟整合，美國從來不將這個問題與兩岸關係掛勾，更何況美國對於中國的區域經濟構圖抱持著懷疑態度。因此這也不太可能成為美中討論的話題。
因此未來的發展可能是，中國照例提出自己的要求，但美國照例提出自己的意見，雙方在台灣議題的討論沒有太多交集。
TPP相關決定可能在2015-2016站上檯面
中國雖在此次APEC力推FTAAP，但後來獲得採用的只是之前認為要透過TPP與RCEP達到FTAAP的路徑圖，中國期待的時間表沒有出現，雖然中國拿到展開可行性評估的綠燈，但因這個評估必須服從TPP與RCEP的路徑圖，因此要嘛是受制於TPP與RCEP的談判過程與進度，或是被用來加速TPP、RCEP的談判進度。
此外，由於共和黨取得美國雙國會多數，以共和黨支持自由貿易的立場，有可能在2015會塞給歐巴馬貿易授權(TPA)，迫使其加速TPP的談判速度，同時也給民主黨的總統選情施加壓力(TPP沒完成是歐巴馬的錯，TPP談出來則讓民主黨的支持基礎出現鬆動)。雖然目前因美日未談攏所以TPP沒有結果宣布，但日美雙方都表示談判已進入最後階段，且很有信心可以完成。因此，很可能是日方在等美國期中選舉結果。加上外傳安倍可能因為稅務問題等，有意在明年初進解散國會進行眾議院大選，如果真的是這樣發展，且安倍如果再度選舉過半，則不能排除安倍會在新國會的光環加持下，讓TPP在日本過關，從而完成TPP的第一輪談判。
不管2015會因為TPA通過，或是日本打算進行眾議院大選等因素，TPP的進度都可能會加速，使其成為關鍵議題。台灣必須對此有所準備。
中美新型大國關係的討論到哪去了呢？
在歐習會開始前，焦點之一是中美新型大國關係的內容與進展。但之後的發展，則沒看到相關討論出現。中國認為中美雙方必須尊重彼此的核心利益，並妥善管控分歧，但當美國發現中國將核心利益定義為絕對不容許他人置喙時，美國的態度也有所改變，開始也提出自己的核心/基本利益，以爭取籌碼與空間。
美國雖在去年11月由國家安全顧問萊斯對美中新型大國關係給與正面肯定，但認為這個關係的發展須呈現在具體議題的討論與處理上。對哲學性、原則性的戰略討論沒多大興趣，只有在具體議題的管理才是關注焦點。美國也不願意給其亞太盟國好像美國正與中國共同決定亞太事務的印象。以上諸種因素導致「中美新型大國關係」從提出至今，都還只是沒有內容的名詞。
凡此種種，估計歐巴馬最後兩年，所謂中美新型大國關係也不太可能達到重要的戰略共識。而當2016美國新總統上台後，重新磨合可能還要一段時間。因此未來這個概念的進展可能還是會很有限。
日中對立可能反因安倍-習近平的災難性會面而加劇
APEC的一個新焦點是安習會的可能性。隨著谷內正太郎-楊潔篪的四點原則共識之出現，讓人對於安習會充滿期待。但一方面谷內-楊的四點共識之陳列方式(沒有共同聲明、以各自的新聞搞呈現，新聞稿對於原則共識內容還有出入)就存在歧異，同時對於習近平最堅持的有安習會的兩點前提(安倍公開承諾不去靖國神社、日本公開承認釣魚台/尖閣列島存在主權爭議)，都不在日本的新聞稿中，但習近平依然同意有安習會，這個反差令人不禁懷疑，到底是安倍想要安習會，還是習近平更需要有這場會面？
但這個勉強的安習會面變成一場中國對日本的外交羞辱。習近平的肢體動作已經超越一般外交表示不快的底限，變成在國際場合對安倍的個人侮辱。(習近平在photo-op從頭到尾不發一語，對安倍的問候根本不想聽，照完相後也不協助引導安倍的走路方向，照相中途更以眼神表示很不耐煩等)。這場災難性的安習會對於兩國關係不僅不會有好處，更可能惡化既有的矛盾，日中關係不會因安習會的展開而緩解，反而在未來有強化衝突的可能。
四、初步結論
由於此次APEC沒有出現中美與中台的重大突破性議題，加上預期台美雙馬(馬英九與歐巴馬)都即將進入跛鴨期，如果馬英九沒有為了急於出現馬習會而做出重大讓步，則未來的美中台關係發展可能會轉趨平淡。中國可能會有不同的主動施為，特別在兩岸關係上。強化與台灣在文化、教育、科技；青年等交流。
在涉及兩岸經濟議題的協商上，中方明顯的並不積極。由於兩岸針對台灣參與區域經濟整合的途徑認知存在重大差距，未來這個議題很有可能會成為兩岸爭意的來源，而不是合作的開端。
中國此次對蕭萬長處處穿小鞋，在何為政治互信的基礎也存在差異下，2015馬習會發生機率不是太高。
此次歐巴馬提到兩岸交流互動須在「尊嚴與尊重dignity and respect」的基礎上進行，在某種程度反應出其聽到了太陽花的批評，也為兩岸互動設下新的閘門，更因為共和黨掌握雙國會之故，未來台美關係在經濟與軍售可能會出現新的發展機會。台美關係在未來兩年可能會逐漸脫離過去被當成afterthought的處境。
需要注意的是，日中關係在災難性的安習會面後，有可能轉向負面發展。東海爭議，特別是圍繞在釣魚台/尖閣列島的爭議，有可能在出現日中軍事聯繫機制後，會更加激烈。台灣在釣魚台/尖閣列島的立場會成為美、日、中三方關注的焦點。
附錄：參考資料
- 2014 APEC美中共同記者會，白宮紀錄：
- Remarks by President Obama and President Xi Jinping in Joint Press Conference（白宮官網11.12.）
- 記者會影音（白宮Youtube頻道 11.12.）
- 2014 APEC美中共同記者會，白宮紀錄：
- 習近平同美國總統奧巴馬共同會見記者（新華網 11.12.）
- 習近平強調從6個重點方向推進中美新型大國關係建設（新華網 11.12.）
- 2011 美中共同聲明：U.S. - China Joint Statement（白宮官網 2011.11.19.）
- 2009 歐胡會共同聲明：U.S.-China Joint Statement（白宮官網 2009.11.17.）
蕭習會及王張會
- 「蕭習會」中雙方共同重申「九二共識」是兩岸關係和平發展的重要關鍵，兩岸應共同鞏固珍惜（陸委會官網 11.09.）
- 「蕭習會」蕭領袖代表公開談話（陸委會官網 11.09.）
- 陸委會就王張會六點共識的新聞稿：「王張會」中雙方表達「九二共識」對兩岸關係發展的重要性；並就後續協商、陸客中轉及區域經濟整合共同研究等獲致積極推動的共識（陸委會官網 11.12.）
- 王主委與北京學者座談，強調後續兩岸互動應掌握契機、穩中求進，展現積極成果（陸委會官網 11.12.）
- 國台辦主任張志軍與王郁琦會面 雙方願繼續努力推進兩岸關係和平發展（新華網 11.12.）
- 張志軍肯定張王會成果有益於繼續推動兩岸關係和平發展（中共國台辦官網 11.13.）
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