蔡中民（國立政治大學政治學系副教授）
2015.9.18
傳聞已久的國有企業改革方案「關於深化國有企業的指導意見」終於在九月十三日公佈，其主要原則在於改善國有企業體質，強化國有資本使用效率，改進監管體制，最終目的是「作強、作優、作大國有企業」。簡言之，中國政府希望透過改革國有部門，使國有企業能主導市場運作，最終成為經濟發展的重心。除了文件內容外，相關官員的詮釋與說明，例如國資委主任張毅、發改委副主任連維良等，使吾人能進一步了解此政策的形成背景與思考邏輯。然看似完整與全面的條文背後，恐怕存在更多內在矛盾及外在衝突的隱憂。
國有部門改革始自1997年的「抓大放小」與1998年的政府重組，以「政企分開」為主要原則，初步達成精簡國有部門的目標。2003年，國有資產監督管理委員會成立，擁有並管理大型中央國有企業並兼具監管功能。直到這份指導意見的出現，顯見中國大陸政府在與世界經濟愈來愈緊密的情況下，亦逐步調整自身的體質。然關鍵在於，不論稱之為「有中國特色的社會主義」還是「社會主義市場經濟」，在市場愈來愈成熟與開放之際，中國大陸政府的決策重心始終在於如何維持國有部門的優勢。
對照國有企業已歷經近廿年的改革，面對這份文件時，幾個很基本的問題是：過去的改革成果究竟為何？目前國企所面臨的困境為何？這份文件是否能夠解決這些問題？此方案的幾個重要概念提供吾人解答這些問題的思考方向，例如產權、所有權、經營權、資產管理體制、職業經理人、市場化、薪酬分配機制等。
首先，文件強調國家不一定要控股，僅僅是參股也可以，進一步充實與擴張了「混合所有制」的內涵。然而如此一來，一般投資者或是私人資本就能掌握國有企業了嗎？或是國家僅是參股的企業還能稱之為國有企業嗎？此改革方向牽涉到更深層次的企業治理架構，該國企流通股與非流通股的比例（或是文件中提到的「優先股」、「國家特殊管理股」等），治理團隊與經營團隊的分工，甚至是私人資本收購國企股權的初衷，究竟是利益還是政商關係。可預想的是，即便是混合所有制，國企的經營與治理仍壟罩在國家的陰影下。
其次，進一步說，若是不能經營，以近年來國企獲益率甚低的情況來看，私人資本為何要投資呢？反之，如果推行混合所有制將使國家失去對於國企的控制，甚至影響到國有部門在國民經濟中的重要性的話，中國大陸政府為何要冒如此風險推行改革呢？利基究竟為何？官方所言之純粹財務投資，完全退出決策權與經營參與權又將如何達成呢？
第三、文件認為可透過公開甄選專業經理人，提供市場化的薪資，將國有資本交給他們經營，國家只要分享利潤即可。然而，一段時間以前，國資委曾大張旗鼓地削減國企薪資，引起一波中層經理人的出走潮。在並未明確廢除此一政策作為的情況下，新的文件明顯引發矛盾。公開甄選的機制亦已實施一段時間，但從結果來看，似乎不盡理想，最後出線的人選也有一定比例是來自原企業或國企系統，讓人懷疑此機制的公正性。
第四、文件中所提員工持股是約束機制而不是激勵，此舉與一般資本市場中的公司運營操作截然不同，也難以讓人理解若國有資本可接受如私人資本的角色時，為何對於員工的管理卻又如此戒備？最後，當一切關於國企的改革回歸到監管體制時，改革方案將使國資委的功能將由現行的「管資產、管人、管事」向「管資本為主」調整，真正做到「政企分開」，然而電力監管委員會於2013年被廢除的殷鑑不遠，國企與中央及地方政府之間千絲萬縷的關係尚未釐清前，單純地設定管理資本之目標似乎有點天真，又或者可說難以參透國資監管改革的玄機所在。
回到先前所提關於國企改革的幾個問題，當政企分開的口號已被提出多年之際，過往的具體改革成果不甚清楚，當前許多困境都帶有過往錯誤舉措的影子。而此輪國有企業改革是否能解決當前問題的最大關鍵在於能否成功調整國企股權結構與相應地重整監管體制，可惜的是，在更多細節與施行細則尚未公佈前，此份改革方案帶給我們的是更多疑問而非解答。
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回顧過往央企重組整合，其中不乏以大並小、平臺化整合、強強聯手等多種途徑，未來國企重組整合三個新路徑也已越發清晰。一是如中國南車北車合併的強強聯合，旨在參與全球競爭。二是將央企子版塊進行重組，比如外界對於中航系旗下公司的重組。三是變重組為合作，實現資源整合。（一財網，9.14）
國企改革的要義仍然在於以市場化機制來選人，並在規範監管基礎上充分授權。關鍵在於完善公司治理，核心在於董事會建設。如何“堅持黨的領導”，而又不走“黨委領導下的廠長經理負責制”的老路，有待進一步探索。（財新網，9.14）
［英文版］據知情人士稱，《意見》反映出習近平的觀點，即國有企業應改進提高，繼續在經濟中擔任主導，而非削弱國企角色。這份改革計劃試圖通過引入民間資本來提高國企的資本回報，同時通過擴大國企規模來提高海外競爭力。但批評人士表示，這可能會招致更多的效率低下，進一步壓制民營企業的發展。《意見》並未具體指出是否允許經營不善的國有企業破產，經濟學家們認為這對於國企改革的成功至關重要。（WSJ中文版，9.14）
《意見》的核心是國有企業大規模重組，據悉將推進將目前110家央企，在2020年之前整合為40家。其意圖是減少産能過剩和重覆投資，打造能夠在世界競爭的巨大央企。央企重組自胡錦濤政府時代起就是重要課題，但遭受既得利益層的抵制，並未如願取得進展。此外，《意見》並未涉及地方政府國有企業的重組，也有觀點認為這無助於消除中國經濟的過剩産能問題。（日經中文網，9.15）
［英文版］最新計劃力求在不依賴整體私有化的情況下，提高國企的效率和競爭力。這種做法反映了2013年改革藍圖的內在矛盾：中共第十八屆三中全會公報敦促在資源配置方面讓市場發揮“決定性作用”，同時要保留國有經濟的“主導作用”。問題是，漸進式變化是否足以從根本上重塑國有部門。（FT中文網，9.15）
連維良認為，引入非國有資本參與國有企業改革是發展混合所有制的一個重要切入點，《意見》明確要多領域、多方式、多途徑推進。他透露，發改委已經完成混合所有制經濟方案，經各部委和深改組討論通過後，很快可推出。（21世紀經濟報道，9.16）
有經濟學家認為，改革方案缺乏細節，令人很難相信中國政府改革的誠意，又因為方案強調黨領導國企，只能證明這個方案是根深蒂固利益集團的又一勝利。（VOA，9.17）
中國政府透過國企控制經濟，而國企也是造成產能過剩與債務問題的原因之一，解決國企沉痾，中國經濟的結構轉型才有可能。但這份指導意見並不能真正解決這個問題。（Quartz, 9.16）
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