20161118中國暨兩岸情勢雙週報——美國新政府與「再平衡策略」：一個台灣觀點

中國暨兩岸情勢雙週報

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民主進步黨中國事務部2016.11.18.





美國新政府與「再平衡策略」：一個台灣觀點

宋學文（國立中正大學戰略暨國際事務研究所教授）



自從11月9日美國第58屆總統大選確定由川普(Donald Trump)當選以來，全世界都在討論這位帶著濃厚反全球化、傾向貿易保護主義、誓言美國國家利益優先的商人從政後，將如何落實其「讓美國再度強大」競選諾言？從而對全球經貿體系及區域安全可能帶來何種衝擊？對亞太各國來說衝擊最大的可能是美國總統歐巴馬力倡的「美國重返亞洲」及「再平衡策略」是否將改弦易轍或作適度的調整？



歐巴馬政府「再平衡策略」的目標旨在鞏固美國在亞太區域之政治、軍事、外交與經貿的領導角色；對歐巴馬政府來說，中國大陸在過去二十年來的國力快速成長及「中國崛起」的影響力，已威脅或改變了亞太區域的權力平衡，從而挑戰了美國在亞太政治、經貿、外交與安全的領導權力，也破壞或威脅了亞太地區的和平、穩定與發展。歐巴馬政府之「再平衡策略」涉及的議題極為廣博，其中最重要的雙軸：為美國在亞太之軍事、安全的強化及「跨太平洋經濟夥伴協定」(TPP)的推展。而2017年初川普組成之美國新政府將延續？修正？或重議「再平衡策略」？厥為各方最矚目的焦點。



從某個角度來說，歐巴馬政府「再平衡策略」之目標是想鞏固或加強美國在亞太地區的主導權，這點與川普的「讓美國再度偉大」競選口號在目標上是有頗高重疊性的。但歐巴馬政府達到此目標的方法或策略是透過所謂的「國際建制」(international regime)的手段，並著眼於全球化趨勢、全球治理的精神、現行國際法制、區域安全協定、區域經貿整合協定，從而打造一個符合美國國家利益，確保美國領導權及亞太區域和平、穩定與發展的環境。對歐巴馬政府來說，美國的國家利益與美國在國際事務之領導權是密不可分的。



川普在總統競選期間所揭櫫的「讓美國再度偉大」卻著眼於「美國利益優先」及貿易保護主義，甚至揚言要日本與韓國分攤更多駐守當地美軍之軍事費用，否則將從日、韓撤軍；並強調美國目前首要解決的問題為：美國之貿易逆差、美國國內失業、健保、稅制等問題及外來移民或少數族裔所可能帶來美國之社會與國家安全問題。為達到「讓美國再度偉大」，川普強調必須先落實「美國利益優先」，其方法不排除利用關稅手段來對付一些對美國享有鉅額貿易的國家，包括對中國抽45%的進口稅，並將設在海外的工廠遷回美國本土，以創造更多美國人民之就業機會。對川普來說，只有美國富裕了，美國才會強大，只有美國強大了，美國才會偉大，而美國偉大了，才能做世界領袖。因此，盡管歐巴馬政府與川普的理念雖然都想讓美國強大，但其方式與策略卻有所不同。



川普競選時強調的「美國利益優先及貿易保護政策」，是否代表著未來的川普政府會傾向「孤立主義」或「保守主義」呢？個人認為現今的國際社會早已呈現一種國內事務與國際事務犬齒交錯密不可分的錯綜複雜體系。不論是國內事務、國際事務、政治、經貿、軍事等議題都已朝「相互依賴」(interdependence)及「綜合安全」(comprehensive security)的方向發展；因此，川普的「美國利益優先」在政策制定與政策執行上皆將面臨「美國v.s.世界」的聯結、「利益v.s.權力」的鑲嵌、「優先v.s.重大」的糾葛等「國際體系或結構」對國家的「約制」(constraint)的問題。



在第二次世界大戰後，國際社會即已著手許多國際法規之建立以調解國際之衝突與合作，這些國際法規奠定了現今國際經貿與安全遊戲規則基礎；而在後冷戰時期(1990年後)，美國作為世界的單一超強，更主導、制定、執行並強化了許多符合美國國家利益的國際法規及強化全球經貿與安全的多邊協商機制。這些法規與機制包括聯合國職能的擴大、國際組織與國際法制化對國際衝突與合作的規範、區域的經貿協定與落實、民主與法治原則與保障….等，從而建構了一個「全球經貿與安全的互賴系統」。



這種「全球經貿與安全互賴系統」使得1648年西伐利亞條約所強調的「國家主義」(statism)或「國家主權至上論」被侵蝕並壓縮在「區域和平與穩定」乃至「全球治理」的系統框架內運作。這個「系統」強調國家之間不再是一個可以孤立於全球體系之外的個體，而是鑲嵌在一個高度相互依賴或相互影響的「全球村」(global village)的成員；因此，國與國之間「既競爭又合作」的關係將成為國際關係的「新常態」，這種關係不是建立在國家利益之「零合」(zero sum)的關係上，而是建立在一種國家利益立基於「競合」(competing in cooperation or cooperation in competing)的「市場競爭」與「功能互補」的關係上。



為確保這種以國際法規與多邊協商機制為基礎的國際競合關係，各國政府，包括亞太各國，特別是美國，已經進一步的將其國內法及政策制定的過程，包括美國的行政程序、民主與共和兩大黨的黨綱及參、眾兩院的立法精神與程序等皆與這些國際法規與多邊協商機制作更為深廣的連結，以確保國家在國際體系(如本文所提的「全球經貿與安全系統」)內之運作符合國家與人民之最大利益。



從這個角度來看，川普所領導的新政府，若欲實踐一些競選主張(如從亞太或日、韓撤軍、重新檢討或重議TPP等)，亦須考量「全球經貿與安全互賴系統」可能對美國國家利益所帶來的衝擊；此外，這些主張若要成為美國之政策或法規必須在符合美國國家利益的戰略層次經過新政府各專業團隊(特別是國安團隊)的檢視及參、眾兩院的批准才有可能推動或落實。



目前川普新政府團隊尚在形成之中；個人認為，有關美國在亞太之駐軍軍費議題，將會透過新政府的國安團隊及國防部與駐在國間雙邊溝通、談判及協議而定；秉持同樣的邏輯，有關TPP的議題，有可能在全球貿易自由化與美國經貿保護主義間形塑一個兼具美國國家利益與全球經貿秩序的新版本。



影響川普新政府對美國重返亞太及「再平衡策略」將採取何種立場的因素或許很多，但個人認為這些因素將主要決定於川普總統個人「全球戰略價值及美國利益優先」理念、傾向保守主義但務實之新政府行政團隊、共和黨佔多數的參、眾兩院及最新美國民意等因素；而川普總統將在2017年上半年之前匯集這些因素才可能對「再平衡策略」作出具體的決策。秉乎此，個人認為蔡總統所提之「動態性的維持現狀」，不但適用於兩岸關係，亦適用於我國現階段之國防、經貿與外交關係。

（以上言論不代表民進黨中央立場，僅為個人意見。）



〔兩岸及國際未來重要議題行事曆〕

十一月

15-18：馬英九訪馬來西亞
17：安倍赴美會見川普

17-23：習近平訪問厄瓜多爾、秘魯、智利
19-20：宋楚瑜出席APEC秘魯領袖峰會

20：APEC秘魯領袖峰會

20：馬英九訪美

20：九二會談24週年

十二月

15：兩岸三通8週年

31：胡六點8週年
12月：俄羅斯總統普丁訪日

12月底：RCEP談判結束（預定，難度大）