兩岸互設辦事處不能「先求有再求好」

2013.1.23


最近，有關兩岸兩會互設辦事處的議題再度躍上新聞版面。先是中國海協會會長陳雲林1月12日在美國洛杉磯強調，大陸將本著「先易後難、循序漸進」的方針，儘快啟動兩會互設辦事機構的商談，並爭取年內完成互設；1月16日中國國台辦發言人楊毅也表示，兩會互設辦事機構，「功能是循序漸進，操作上先易後難，把能夠做的事先做起來。希望兩會盡速完成各自規劃，盡快就此問題進行溝通，做出安排」。而台灣陸委會副主委劉德勳之後也在1月17日指出，兩岸兩會目前還在各自研究階段，還沒有展開意見交換；至於涉及法制作業的相關配套，馬政府預計在今年內完成相關的法制化作業。

不過，兩岸兩會互設辦事處之倡議，並非始於國、共兩黨，更早係由民進黨執政時之海基會董事長洪奇昌於2007年7月所提，洪奇昌表示，海峽兩會是具有「領事功能」的準官方機構，為因應台灣海峽兩岸交流所產生的各類問題，大陸海協會和台灣海基會有必要互設辦事處。可惜，當時因為民進黨執政之故，洪奇昌的倡議並未獲得兩岸各界積極的回應。

2008年6月12日，中國海協會長陳雲林於第一次「江陳會」上指出，目前台灣人士到中國大陸，簽證卻是在香港發出，中國旅行社應該可以直接在台灣設立辦事處，來服務有需要的民眾。而當時的海基會董事長江丙坤除贊同這項建議外，並指應該雙向設立，而且辦事單位最好可以各自掛上海基會與海協會的名稱，以求對等，這是兩岸兩會正式觸及互設辦事處議題的開始。

2011年3月2日，前行政院長吳敦義在立法院答詢時，指海基會與海協會正在洽談互設分支機構，未來若兩岸兩會可以互設，政府將更能有效提供台商協助。這段話立刻引起外界關注，認為兩岸私下密商互設具政治性的機構。由於隔年即將舉行總統大選，此一議題的政治敏感性又高，吳敦議的說法隔天立刻被海、陸兩會「更正」。海基會董事長江丙坤說，兩會目前沒有任何計畫、也沒有獲得授權討論互設分支機構。陸委會發言人劉德勳也表示，雖然第一次江陳會上曾觸及兩會是否互設分支機構話題，但沒有「進一步的發展」。

直到2012年馬英九勝選連任後，國、共雙方關於兩岸互設辦事處的發言頻率才越來越高。2012年3月，海協會長陳雲林表示，隨著兩岸雙向交流和各項合作的發展，大陸強烈希望兩會互設綜合性辦事機構提上協商日程。兩會互設辦事機構是兩岸良性互動的重要標誌，將提升兩岸關係發展水平，為兩岸民眾解決更多實際問題，推動兩岸關係和平發展。2012年5月18日，馬英九於海基會新大樓落成典禮上表示，目前（兩岸）雙方正在研商互設辦事機構的新方向，並說「這是非常正確，有必要的」。之後馬英九在國慶大會等場合，都一再宣示將通盤檢討修正兩岸人民關係條例，儘速推動兩岸互設辦事機構，以照顧兩岸廠商、學生，服務兩岸人民。

2012年10月3日，陸委會主委王郁琦在立法院口頭報告時亦指出，未來陸委會將優先推動三項政策，分別是陸生納入健保、兩岸人民關係條例修正、及拓展兩岸經貿與文教交流。其中，兩岸兩會互設辦事處被列為102至103年度之第三階段修正重點。至此，兩岸互設辦事處議題已正式進入兩岸政治議程，勢必牽動未來兩岸及國內朝野政黨之互動。

兩岸人民關係條例第6條規定，為處理臺灣地區與大陸地區人民往來有關之事務，行政院得依對等原則，許可大陸地區之法人、團體或其他機構在臺灣地區設立分支機構。而這項設立許可必須以法律定之。根據目前從媒體獲得的訊息，本案將不會在兩岸條例中修正，而是另立新法，很有可能以類似兩岸互設事務分支機構條例的方式來立法，惟目前立法方向、範圍、實質內容都還不明確。

由於兩岸互設辦事處牽涉議題複雜，並非只是單純地在對岸設辦事處、派人駐點如此單純，包括未來的辦事處是否具有簽證等官方性質之準領事館的功能？辦事處人員是否具有司法豁免權？是否可以不經國台辦直接與中國各級政府進行交涉？辦事處人員是否可依據「維也納領事關係公約」在對岸進行司法探視，以即時保障台灣人民的司法人權？對岸是否藉駐台辦事處之便複製香港中聯辦統戰、收編、甚至直接介入國內政治事務？所有這些問題不但涉及兩岸之間政治定位、主權爭議問題，也直接影響台灣的國家安全與人權保障，如不妥善因應，恐對台灣未來的長遠發展造成不可彌補的傷害。

本文認為：在兩岸互動日趨密切頻繁之際，兩岸互設辦事處確有必要，但一定不能損及台灣的主權與尊嚴，而且地位要對等，定位要清楚，運作要透明，功能要符合台商及社會各界的實際需要，特別是如何保障台商、台生的人身安全，避免「鍾鼎邦事件」再次發生。而要達成前述目標，除了相關法制作業必須完整周延外，馬政府主其事者如何去除「先求有再求好」的敷衍心態來參與兩岸談判，恐怕才是兩岸互設辦事處能否成功確保台灣主權、維護台灣人民利益更重要的關鍵。