近期中美關係與南海問題

林廷輝（新台灣國策智庫副執行長）

2015.5.29

前言

2013年下半年，中國開始在南沙島礁進行填海造陸工程，美國當下並未採取抵制抗議作為，甚至在2014年11月的北京歐習會上，美國似乎對此並未表達嚴正抗議，但在2015年習近平回訪美國的前幾個月，歐巴馬政府開始採取較為強硬的作為，包括揚言在這些島礁12浬內進行公海或專屬經濟區才有的自由航行與自由飛越之權，並不把中國占領的島礁視為符合海洋法公約第121條享有領海的自然形成的島礁，國務院亞太助卿羅素甚至明言：「不管你在南海礁石上堆多少沙子，你都無法製造主權。」顯見視中國填海造陸的島嶼為海洋法上的人工島，不能享有領海，僅能擁有半徑500公尺的安全區。

在接續即將登場的新加坡香格里拉會議、七大工業國峰會、東協與中國國防部長會議、東協區域論壇、歐習會、亞太經合會、東協高峰會及東亞高峰會等會議之前，南海爭端已成為熱點，中國倘不停止填海造陸，南海周邊美國的盟邦不斷請求美國向中國施壓，日本亦藉由南海爭端化解東海壓力的戰略思維下，近期中美關係將陷入有限度的衝突與對抗局面，而改善此一局面的最佳契機便是9月在華府登場的歐習會。

南海問題的本質

南海問題的本質包括：

一、戰略上衝突：從2009年下半年後美國「重返亞太」戰略到中國明確提出「一帶一路」的戰略規劃，中美兩國戰略利益顯然是衝突的，特別是習近平不斷重申並援用2009年希拉蕊在庫克群島所講的，「太平洋夠大，容納得下中美兩國」的話語時，顯見中國已將東海及南海視為自身的勢力範圍，企圖與美國共管太平洋，無論周邊國家採取國際法或實力作為，中國已設定不進入國際法場域解決問題，採取擴增實力的方法，在戰略選擇已然成形。

二、安全上衝突：倘以美國為首的西方國家無力制止中國填海造陸行為，南海周邊國家將採「自助」（self-help）行為，填海造陸或增強軍力部署的作為，美國將失去掌控權，各國不斷提升能量的結果，也將形成「安全困境」（security dilemma），如果美國未來無法有效掌控南海局勢，影響其自由航行與自由飛越，對美日韓等這些依靠南海航行與飛越自由的國家來說，中國填海造陸的作為就是一種挑釁行為。

三、法律上衝突：南海聲索國援引支持其自身南海島嶼主權之國際法主張不一，同時將領土主權概念與海洋法權益概念混為一談，因此，發生權益衝突時，法律上的論述常是「雞同鴨講」，美國要求回到2002年《南海各方行為宣言》前的狀態，但現已不可能，而中國填海造陸主要的法律意圖是想依這些島嶼主張200浬專屬經濟區，以破解菲律賓在2013年1月所提南海仲裁案中的挑戰，至於U形線，中國目前採取模糊不清的策略，既然模糊不清，他國便有空間藉機打擊中國的法律論述，而U形線的始作俑者，便是在中國大陸時期的中華民國政府，現已成為各界施壓對象，而執政的馬英九政府為了顧及兩岸關係，對U形線既不解釋清楚，亦不宣示拋棄，而留下讓中國大陸主導的空間，這也是馬政府雖然對外宣稱兩岸不會在南海主權上進行合作，但卻被外界質疑這種不論述U形線的法律地位作為，實際上就是一種兩岸合作的潛藏模式。

未來可能發展

在戰略上，未來中美在南海議題的衝突將持續升高，甚至無法妥協，不過，安全上及法律上的衝突，反倒是中美兩國得以控管的領域，因此，9月的歐習會，正是中美兩國領導人積極拆解未爆彈的最佳時機。

中美間目前雖已建立了重大軍事行動相互通報機制和公海海域海空軍事安全行為準則，不過如何具體落實，端看雙方有無意圖解決此一危機，在此之前，南海未來局勢可能發展包括：

一、南海其他聲索國將持續增加軍事預算與防衛能量：中國填海造陸的作法已引發其他國家的疑慮，由於中國拒絕以菲律賓所提仲裁案此等國際法方式解決手段，已使得增加軍事預算與防衛能量的作法成為其他聲索國自保的途徑，拉攏美國且美國善用此機會積極介入亞太事務，落實重返亞太政策。

二、可能加速南海各方行為準則的談判：南沙填海造陸的作為，使得中國腹背受敵，無論透過外交部或國防部對外解釋，各國均無法釋疑，反倒加速美軍進入該海域，各國開始在南海「亮劍」，為化解此等壓力，中國可能積極利用正在談判中的《南海各方行為準則》，成為化解此壓力，並得以爭取填海造陸時間的手段，此際，馬政府提出「南海和平倡議」下雖已表達立場，然此一多邊談判機制仍會將台灣摒除在外。

參考資訊

中國於南海建設大事記

2002.11.04：中國和東協10國簽署南海各方行為宣言

2012.04.08：菲律賓軍艦在黃岩島逮捕中國漁船與中國海監船對峙

2012.07.19：中央軍委批准組建中國人民解放軍海南省三沙警備區

2012.07.24：成立三沙市。重達68噸的三沙市碑於永興島正式揭牌

2012.11.21：中國新版護照內頁印刷的地圖上將台灣及南海劃入版圖

2014.02 ：在南薰礁、赤瓜礁、華陽礁、華陽礁和東門礁大規模填海造陸

2014.05.03：中國海洋石油公司「HD-981」號鑽油平臺引發越南抗議

2014.08 ：於赤瓜礁實施大規模填海工程，填出約0.11平方公里人工島

2014.11.05：在海南島建潛艇洞庫列裝5艘新潛艇

2014.11.28：海軍接連2艘新型056A護衛艦服役，其中一艘屬南海艦隊

2015.02.24：「南鋒號」完成對中沙、西沙海域第四航次調查

2015.04.17：衛星圖片顯示南沙永暑礁東北面出現一段跑道

2014.05.26：交通運輸部宣佈將在南沙群島華陽礁、赤瓜礁蓋燈塔

2015.05.26：發布軍事白皮書表批「個別海上鄰國」在南海採挑釁舉動

美國政府今年對南海局勢反應

3.21：美國參議院軍委會主席麥肯及外委會主席柯克及兩黨領袖聯名致函美國國務卿凱瑞及國防部長卡特，表示中國在南海的人工造島明顯是以質變方式企圖改變南海現狀，美國必須有一套完整的戰略來因應。

5.01：美國國務院代理副發言人拉特克強調，在有爭議地區填海造島的土地上修建設施，不論所建設施用於何種用途，「都無助於地區和平與穩定」。

5.11：美海軍駐紮新加坡的近岸戰鬥艦「沃茨堡」號首度開赴南沙群島巡邏。

5.13：國務院亞太助理國務卿羅素在參議院聽證會指出，中國持續在南海填海造陸，升高緊張也引發區域對其戰略意圖的關切，「不管在南海的島礁填多少土，都不能製造主權。」羅素表示，解決領土爭議應透過外交手段對話溝通。

5.16：美國國務卿凱瑞與中國外長王毅會談時表示，希望中國克制近期在南海填海造礁的爭議行為。

5.16：白宮副國家安全顧問羅茲與東協10國官員會晤時表示，美國持續關切中國在南海大規模填海造地舉動，也支持東協為與中國達成南海行為準則的努力。

5.20：CNN記者隨同美軍P8-A海神反潛偵察機，飛越永暑礁等島礁上空。

5.28：國防部長卡特敦促中國和其它相關國家立即停止在南海爭議島礁填海造地的行動，並呼籲有關聲索國停止在爭議島礁上興建軍事設施，以和平方式解決爭端。