20180329中國暨兩岸情勢雙週報

中國暨兩岸情勢雙週報
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民主進步黨中國事務部2018.03.29


中共的黨和機構改革的邏輯與影響



蔡文軒 (中研院政治所副研究員)



　　2018年，中共所召開的兩個重要會議：全國人大以及全國政協，甫落幕即呈現出許多不同於以往之處。其中，最受外界注目的便是，習近平於會後權力是否能進一步的擴張，以及中共的黨政是否有朝向一元化之趨勢發展。特別是，在北京當局出臺《國務院機構改革方案》以及《深化黨和國家機構改革方案》等文件後，原國務院的職權限縮且中共黨組權擴大之前提下，其後續影響更值得深究。本文認為，整個機構改革呈現出黨政合一以及習近平集權的運作邏輯。



首先，中共在第13屆全國人大一次會議確立了「習王體制」，習近平成功連任國家主席，原本應從黨內離退的王岐山則出任國家副主席。其中，值得注意的是，僅管李克強續任國務院總理，但是，有分析認為，李克強未來將成為弱勢總理，理由在於：中共的治國機制將為「小組」所取代。



　　「小組治國」為習近平治國模式的集權反映，包括：中央全面深化改革領導小組、中央外事國家安全工作領導小組、中央對台工作領導小組、中央網絡安全和資訊化小組、中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組、中央財經領導小組，及中央國家安全委員會等7個小組，皆由習近平兼任小組組長或主席。但是，這些小組中不少的職權原屬總理的治理範圍，因此，在這些小組的運作之下，便稀釋了原有結構內的功能，同時也使得兼任組長的習近平得以緊握大權。



另外，近期中共更近一步出臺《深化黨和國家機構改革方案》，內容除撤銷「中央綜治委」及其辦公室、中央「維穩領導小組」及其辦公室和中央「610辦」三大機構外，還同時將其職能併入中央政法委。另外，還公布了新成立的5個委員會（小組），包括：國家監察委員會、中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作領導小組及中央和國家機關工作委員會。此外，原來由習近平任組長的4個中央工作領導小組也升格為委員會，分別是深改小組、網安小組、財經小組及外事小組。這顯示：北京高層正在強化對所有工作的統一領導、協調和推動落實等，目的在於衝破各種利益上的紛擾與羈絆。



對此，便有分析認為，從小組變成委員會，並不僅是名稱上的改變，往往還代表權力的變化。綜觀中共黨史，小組的權力存在著階級性，有權力非常大的小組，如中央文革小組，也有權力較小的小組，如中央扶貧工作領導小組。一般而言，近20年的各種小組作為議事協調機構，權力多較虛浮，而委員會的權力則通常較具實質性。



　　但是，在習近平上臺後，為了打破江澤民有意安排的寡頭分治的政治局常委會格局，在常委會之外組建了多個領導小組，相當程度上等同於架空了政治局常委會的權力。例如：深改小組和網安小組就屬於此類，這些小組都因由習自己親自挑擔而權勢大漲。然而，由於「小組」具有臨時性及變動性之問題，使得「小組治國」的運作模式並非長久之計。因此，便有分析指出，待到習近平在中共十九大全面攻占政治局後，替這些「遊蕩漂泊」的小組建構一個穩固的據點，也就形成一個必然性的制度安排。



此外，另一備受矚目的焦點的便是，近期全國人大以2,958票贊成、2票反對、3票棄權、1票無效，另有16人缺席，通過修憲草案，正式刪除「國家正、副主席連任不得超過兩屆」的規定，並將習近平思想、監察委員會等內容入憲。自上世紀90年代初以來，中共業已形成中央總書記、國家主席、軍委主席「三位一體」的領導體制。對此，中共前最高領導人江澤民便曾表示，這一體制「對我們這樣一個大黨、大國來說，不僅是必要的，而且是最妥當的辦法」。目前，中央總書記和軍委主席皆無法定連任限制，只有國家主席連續任職不得超過兩屆。因此，通過修憲取消國家主席的連任限制後，可以實現中共領導人「三位一體」的權力集中。



中共認為，現今中國的內政與外交上，都存在著多個問題，需要強而有力的領導核心來解決。例如：區域發展不平衡所造成的貧富不均、經濟發展造成的氣候環境變化、綜合國力增強成為區域大國潛在的威脅等，加上兩個百年目標與實現「中國夢」，習近平面臨內外夾雜的困境。



　　因此，習無法不透過集權來持續推動改革發展之路。但另一方面，這亦確實存在極大的風險，不管出現任何波折或是差錯，都將付出巨大的代價。對此，便有分析指出，習近平的集權至少對中共政局穩定與政策延續較為一貫，且有較高的行政效率，不會像美國等民主國家出現因執政易手後造成政策反覆及行政效率不彰的現象。



據此，中共於兩會間促成的政治異動，對中共權力結構造成重大的影響。一方面，中共透過小組的機構改革分散國務院的政策權力，以及強化了習近平對於國內政策推動的影響力，另一方面，中共修憲取消連任限制為習近平權力的一元化提供穩定的法源依據。這皆顯示：透過中共黨與政府機構的改革，習近平目前不僅止於緊握黨務與軍事大權，更正朝向黨、政、軍權力一元化之趨勢邁進，並且，為求權力之延續，習近平更積極為其下一任期鋪路，其影響之深不得不察，並值得後續再作觀察與探究。



整體來說，本次的機構改革，可謂在近年來，幅度最大的一次，遠高於胡錦濤時期的大部制改革。這當中的政治邏輯，反映出黨政合一，以及習近平個人權力的集中。從歷史面向來說，它或許也象徵著自鄧小平以來，兩個主要的政治設計，包括黨政分開以及建立任期制，都已經不再是中共的政治選項與路線。


（以上言論不代表民進黨中央立場，僅為個人意見）

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