美中關係的結構性變化及其戰略意涵

蔡明彥（中興大學國際政治研究所教授）

2015.6.12

美國和中國之間的權力關係正出現結構性轉變。在美、中國力差距逐漸縮小之際，雙方的「競」、「合」關係也跟著出現動態變化。華府與北京在國際金融、雙邊經貿、防止大規模毀滅性武器擴散等問題上，仍然維持合作關係；但在中國軍力擴張、亞太經貿整合路線、區域主導地位等方面的競爭，則有日漸白熱化的趨勢。當前美中關係發展及其牽動的區域情勢變化，主要包括幾部分：

一、中國提議的「新型大國關係」淪為外交口號

為了管理美中競合關係，中國領導人習近平提出兩國應發展「新型大國關係」的建議，並且強調「太平洋有足夠空間容納中美兩個大國」。

但是美方對中國「新型大國關係」的提議，反應相當冷淡。歐巴馬政府官員迄今仍未直接使用「新型大國關係」一詞，而是提出「美中關係新模式」或「新的合作模式」等說法做為回應，原因在於華府認為北京提議的「新型大國關係」缺乏實質內涵。

北京對「新型大國關係」的主張，一直停留在原則性的表述，也就是重申雙方應增加互信、加強合作和對話、管控分歧這類的外交辭令。但是華府所謂的「美中關係新模式」，指的是中國必須採取具體行動，解決美方所關切的貿易失衡、網路安全、北韓核武、區域海洋爭端等問題。換言之，美國重視的是實質問題的解決，中國則是利用「新型大國關係」形塑雙方平起平坐的國際形象，兩國認知上的差異讓「新型大國關係」成為欠缺具體合作內容的外交口號。

二、美中結構性爭議短期內無法解決

美國和中國嘗試建立各種對話機制，管理雙方的競合關係，但最大問題在於許多傳統的爭議還沒有解決，新興爭議卻又不斷浮現。

在傳統競爭議題部分，包括雙邊貿易失衡、中國市場開放、人權問題、智慧財產權保護等，長期以來一直是雙方爭辯和協商的焦點。另外，在新興競爭議題部分，像是中國透過網路竊取美方商業及軍事機密、中國宣佈劃設東海防空識別區以及在南海島礁推動填海造陸計畫等，都讓原本複雜的美中關係雪上加霜。

觀察美、中之間的競爭議題，可發現不論是傳統或新興爭議，幾乎都牽涉到雙方政經制度差異和權力競爭關係，這些都屬於結構性問題，很難在短期內獲得根本解決。更重要的是，由於華府和北京缺乏戰略互信，任何一項爭議都可能因為突發狀況或意外事件的發生，讓雙方的競爭關係持續升高或變得更加難以控制。

三、牽制中國擴張的區域連線逐漸成形

中國在國力崛起後，已著手對美國主導的區域經貿和金融秩序展開挑戰。具體的行動反映在北京宣佈籌募1000億美金，創設「亞投行」，推展所謂「一帶一路」計畫，目的是要在歐亞大陸建立一個以中國為中心的經濟走廊和戰略合作地帶。這樣的動作讓美國開始加速推動「泛太平洋夥伴協議」(TPP)談判，藉以建立一個排除中國參加的高標準自由貿易合作機制；同時，美國在亞洲地區的主要盟友—日本，也在今(2015)年5月宣佈投資1100億美金，將在未來五年提供亞洲國家基礎建設貸款援助，頗有和中國「亞投行」分庭抗禮的味道。

至於美國和中國在軍事安全領域的競爭，更是明顯。中國在南沙島礁推動大型填海造陸計畫，形同挑戰美國在亞太地區建立的安全秩序。以永暑礁為例，在填海造陸後，島上不僅有可供海軍船艦停泊的碼頭，還有長達3000公尺的跑道，一旦部署戰鬥機或偵察機，將可為中國實際掌控南海提供必要的武力支援。

美國為了因應最新局勢發展，透過去年4月和菲律賓簽署的防禦合作協定，開始使用菲國境內8個軍事基地，對南海進行定期巡邏和監控。另外，美國也宣佈解除對越南的非殺傷性武器出口禁令，並且提供越南「金鯊級」(Metal Shark)巡邏艦及海洋偵蒐裝備。尤其今年2月菲律賓和越南建立戰略夥伴關係後，未來不能排除美、菲、越舉行三邊聯合軍演的可能性。

除此之外，美國也大力推動日本、印度、澳洲等國家和東協的防務串聯。日本已經宣佈提供越南、菲律賓海上巡邏艦艇；印度則在今年5月和越南簽署國防及海巡合作備忘錄，並派遣印度海軍艦隊訪問東協國家；澳洲也計劃在未來派遣飛機和船艦進入南海巡弋。

很明顯地，在中國國力崛起的同時，一個牽制中國擴張的區域性外交和軍事連線，正在美國主導下成形。而目的就在升高中國挑戰區域現狀的代價，避免中國以捍衛「核心利益」為由，在區域內進行無限的擴張。

參考資訊：美國對中戰略的調整

3月初，美國國際關係學者沈大偉（David Shambaugh）發表「中國即將崩潰」的長篇評論，激起兩國外交學界和媒體的熱烈討論。金融時報的評論認為，在雙方隔空喊話的過程中，一個更令人擔憂的問題是，兩國官方和學界對“中美關系怎麽了”這一基本問題的答案都難以達成共識。美國的中國專家夏偉（Orville Schell）憂慮，美國國內「對中國持友善態度的核心利益群體」已經不復存在，而中方對此卻似乎無動於衷。而美國在東海、南海爭議中選邊，支持幾乎所有與中國有爭議的國家，則被中國認為是冷戰心態作祟，加強對中國的包圍圈。

美國外交關係協會（Council on Foreign Relations）今年4月出版一份關於美國對中戰略的研究報告。報告指出，美國以往的對中政策是鼓勵中國開放，期待中國融入以美國為中心的國際秩序，但中國因此而得到發展機會，現在已開始有能力、也主動出擊挑戰美國。兩位作者認為，中國的崛起對美國國家利益構成威脅，華盛頓需要對中國採取一個新的以平衡中國實力、而不是繼續幫助其崛起為核心的大戰略。

報告提出的政策建議包括：

1. 重振美國經濟，強化跟亞洲各國貿易關係，完成TPP談判
2. 強化美國與盟邦在亞太的夥伴關係與軍事實力
3. 創立一個技術控制體系，限制中國獲得先進武器和關鍵的軍事技術
4. 實施更有效的網路安全政策
5. 加強美中的高層外交。

與此同時，對類似的主題，前澳洲總理陸克文也主持撰寫了一份研究報告，他在對報告摘要的評論中表示，當中國GDP超越美國之時，將出現一個不均衡的世界，美國將仍是主導性的軍事力量，但經濟實力與軍事力量的支點正逐漸分開。兩國需要建立一個「共同戰略框架」，以防止美中關係陷入充滿敵意、危機、乃至沖突的兩敗俱傷的惡性循環，將雙方的衝突減輕至可控的水準。

對於這個共同戰略框架，報告提出「建設性的現實主義」，包括幾項政策建議：

1. 對於存在爭議的領域（如台灣），要持續溝通，在不允許破壞或摧毀整個關系的協議內，管理這些領域。
2. 對可以合作的領域，抱建設性的態度，如美中投資協定（BIT）、恐怖主義、禁止核擴散等。在地區事務上，如北韓、伊朗，制定聯合戰略；在地區性的溝通機制上，可將現有的東亞峰會（EAS）等機構，擴充為更廣泛的「亞太共同體」（Asia Pacific Community）。在全球事務上，如亞投行等經貿體系、氣候變遷的議題，美國亦應與中國合作。
3. 構建美中政治外交機制，主要是高層對話，逐步建立戰略互信。

最後，知名的中國專家藍普頓（David Lampton）在5月6日的一場演講，認為美中關係瀕於「臨界點」（a tipping point），也引起討論。他認為，對美中關係來說至關重要的某些支撐力正受到侵蝕。今天美國政策精英中的重要成員越來越傾向於把中國看作對美國「主導權」（primacy）的威脅。而在中國，一部分精英和民眾將美國視作中國取得正當國際地位的阻礙，並且無助於中國維持國內穩定，持這種觀點的人數正在增長。

演講最後，有幾點建議：

1. 中美與其他國家應建立包容性的地區經濟和安全機制，並調整二戰後建立的全球和地區機制，使其適應世界和亞太地區新的權力分佈。
2. 北京和華盛頓需要某種類似“第四個聯合公報”的聲明來規劃這個過程。
3. 美國和中國應當在世界各地的發展和基礎設施項目上合作。
4. 中國需要再一次向外界保證繼續進行對內對外改革的決心。

相關評論與報告：

• David Shambaugh, The Coming Chinese Crackup, The Wall Street Journal, 2015.3.6.
• Joseph Nye, The American century will survive the rise of China, The Financial Times, 2015.3.25.（中文：中國崛起終結美國世紀？，2015.3.31.）
• Lawrence Summers, A global wake-up call for the U.S.?, The Washington Post, 2015.4.5.
• Robert D. Blackwill and Ashley J. Tellis, Revising U.S. Grand Strategy Toward China, Special Report, Council on Foreign Relations, April 2015.
• Robert D. Blackwill and Ashley J. Tellis, A New U.S. Grand Strategy towards China, The National Interest, 2015.4.13.
• Kevin Rudd, U.S.-China 21, The Future of U.S.-China Relations Under Xi Jinping: Toward a New Framework of Constructive Realism for a Common Purpose, Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard University, April 2015.
• Kevin Rudd, America and China are rivals with a common cause, The Financial Times, 2015.4.16.（中文：中美應避免兩敗俱傷，2015.4.20.）
• Stephen M. Walt, Where Do We Draw the Line on Balancing China?, Foreign Policy, 2015.4.27.
• David M. Lampton, A Tipping Point in U.S.-China Relations is Upon Us, The US-China Perception Monitor, 2015.5.11.（中文：藍普頓：中美關係逼近臨界點，需“第四個聯合公報”。）
• Orville Schell, Share and Be Nice, ChinaFile, 2015.5.12.（中文：中美兩國應學會“友善與共享”）
• Shannon Tiezzi, What’s Wrong With US-China Relations?, The Diplomat, 2015.5.15.
• Richard McGregor, Beijing’s ‘island factory’ tests Washington’s pivot to Asia, The Financial Times, 2015.5.17. （中文：美中關係已至臨界點？, 2015.5.19.）
• Hugh White, Mary Kay Magistad, Zha Daojiong, Vanessa Hope, Chen Weihua, Should the U.S. Change its China Policy and How?, ChinaFile, 2015.6.6.
• US v China: is this the new cold war?, The Financial Times, 2015.6.10.