2016.5.6
相較於先前草案的二審稿，此次通過的版本強化了活動範圍、資金監管及違反國家安全時的規定。為求嚴格控管境外NGO在中國境內的各種活動，法律名稱由「境外非政府組織管理法」修改為「境外非政府組織境內活動管理法」，增加了「境內活動」，顯示其對境外NGO於中國境內開展活動的擔憂。相較而言，立法版本與之前草案不同之處，主要聚焦三個部分。第一，明確定義境外NGO之餘，也調整運作範圍；第二，嚴控資金來源，但有條件放寬會員發展；第三，加強公安部門監管權力。
一、《境外NGO境內活動管理法》的推出
檢視習近平時代的改革浪潮，從黨內政治推向政府管理，再往經濟與社會領域不斷擴張，最終連境外非政府組織也難逃整改。關於境外NGO的管理，早在2013年底中共「十八屆三中全會」報告中就已提及「加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動」，宣示其將對境外NGO將轉「被動反應」為「主動出擊」。今年（2016年）4月28日下午，第十二屆全國人大常委會第二十次會議以147票贊成、1票反對、1票棄權，表決通過了中國《境外非政府組織境內活動管理法》（以下簡稱《管理法》），包括總則、登記和備案、活動規範、便利措施、監督管理、法律責任和附則等內容，將於2017年1月1日開始施行。這也表明中國對境外NGO的管理不僅「有法可依」，還上升到「法」的層次。
自改革開放以來，境外非政府組織（以下簡稱境外NGO）伴隨中國對外管制的解消，逐步進入中國提供各類公共服務，舉凡婦女平權、教育、扶貧、助殘、環保、衛生等，活動範圍持續加廣、加深，數量也出現跳躍式增長。據估算，目前在中國長期活動的境外NGO有1,000個左右，加上開展短期合作專案的組織數量，總數可能多達6,000個以上，其中部分與中國政府有關部門、院校機構和社會團體建立了合作緊密的關係，有些則是以「工商註冊」為企業在中國開展活動，使得監管上極為困難。
中國官方對境外NGO的態度可謂又愛又恨。一方面能夠提供前沿技術、管理經驗，以及龐大資金，有利於各種經濟社會領域的發展進步；但另一方面，也擔心此些組織輕則透過維權方式向大眾與國際媒體揭發不利於中國國家形象的醜聞，重則成為西方「和平演變」中國的排頭兵，特別是「阿拉伯之春」與香港「佔中」行動之後。因此，對於中共執政者而言，有效「維穩」是重中之重，而如何拔除日益增生的「麻煩製造者」，「寧可錯殺三千，不可放過一個」成了制定《管理法》的基本邏輯。
二、與之前版本不同之處：聚焦嚴管境外組織的「境內活動」
根據《管理法》規定，境外NGO是指在境外合法成立的基金會、社會團體、智庫機構等非營利、非政府的社會組織。未來境外NGO在中國活動，只能採取「設立代表機構」和「臨時活動」兩種形式，但不得從事或者資助營利性活動、政治活動，不得非法從事或者資助宗教活動。不過，也適當簡化臨時活動辦理程序，從草案二審稿明訂的申請制，修改為按審批後的十五日前向其所在地的登記管理機關備案。同時，部分放寬了對境外NGO的規範。例如，境內外學校、醫院等機構之間的正常學術交流不再納入法規的適用範圍，且目前已有境外NGO在民政部門登記設立的少量基金會和社會服務機構，也予以保留。
其次，《管理法》嚴格規定境外NGO在中國境內活動的資金來源、收付及賬戶管理，及相關財務會計報告須經審計，必須向社會公開，且限制不得在中國境內進行募捐。另一方面，《管理法》也在發展會員的相關限制上作出調整，原先在二審稿中對境外NGO設立代表機構、駐在期限、招募志願者和聘用工作人員的限制內容，在三審稿中則被刪除。至於發展會員的規定，原則上要求境外NGO代表機構，以及開展臨時活動時不得在中國境內發展或者變相招募會員，但經國務院批准設立的境外NGO則不在此限。
最後，《管理法》保留二審草稿最後爭議的部分，明文規定境外NGO須向公安部登記註冊，且要與中國官方單位合作才能合法運作，但對於掛在哪些單位下能得到批准卻無確切說明。更有甚者，公安機關可約談NGO負責人與檢查機構處所，也可將「顛覆國家政權」等的NGO列入黑名單，讓其不得在中國境內設立代表機構，或者開展臨時活動。同樣地，官方不僅為明白表示何謂「有危及國家安全」等要件進行表述，留下的法律空白將使得公安部門能扛著「保家衛國」的旗幟，加強「日常監管」。
三、習近平國家安全觀下的新型治理
加強境外NGO管理的邏輯背後，表露出習近平的國家安全觀，主要對於西方國家治理方式與價值理念的不信任，甚至出現敵我矛盾的對抗心態。此法與《新反恐法》、《網絡安全法草案》、《國安法》，甚至今年三月甫通過的《慈善法》一脈相承，建構出防堵西方價值觀滲透中國社會的法律保障體系。配合近期在各領域開展的「姓黨」活動，未來境外NGO的處境恐怕更加嚴峻。
其次，境外NGO交由公安部門管理，境內NGO則受民政部歸管，體制上形成明確分工，且《管理法》賦予公安部門嚴控境外NGO的三大授權。第一，約談與搜索的強制權已然對相關境外組織造成脅迫；第二，透過中方合作單位停止臨時活動作為技術性干擾；第三，將有疑慮的NGO列入不受歡迎的名單，使其不得在中國境內設立代表機構或開展臨時活動。由於公安部掌握監控社會的資通科技，不僅線上（online）還是線下（offline），都具備快速應對的能力。此外，出入境管理也是公安部的工作重點之一，人員名單與住所流向等資料相當齊全，藉以有效追蹤與預判威脅。
再者，由於境外NGO對政權威脅、協助社會經濟治理雙重性，加上發展速度與活動範疇已經超越官方的控管能力，使得中國政府的危機意識油然而生。受到近年來「顏色革命」的啟示，部分境外NGO被指稱存有濃厚的政治色彩，成為西方國家推行戰略滲透與顛覆政權的有力工具，導致中共對以和平非暴力方式進行的各類維權運動極為敏感。以2013年中國軍方主導拍攝的宣傳片《較量無聲》為例，便是直指以美國為首的西方國家為了破壞中國現行體制，利用非政府組織以資助等方式對宣傳西方價值觀進行政治策反。加上「新常態」下的經濟波動，民間存在的不穩定情緒可說是一觸即發，因此慎防境外組織成為「觸媒」成為關鍵。
最後，中國官方也得以利用技術性障礙干預境外NGO的日常運作，使得各組織在舉辦活動前必須在事前自我審查，避免觸及法律紅線。《管理法》的出爐也意味著，有意進入或已在中境內開展活動的境外NGO組織，除了資金來源受限，人員招募也受到束縛，原則以國務院批准的境外NGO才能夠合法在中國境內招收會員，藉此形成組織發展的門檻，若有「違法之虞」，恐怕將觸動公安部門的上門約談與調查。對此些組織而言，為避免與公安部門長期纏鬥，也可能限縮自身的活動範圍與性質。
四、 結語：阻絕內外結盟
「慎防落入西方『公民社會』陷阱」一向是中共思索境外因素的邏輯，過去「清除精神污染」、「反和平演變」是如此，近年來「七不講」（普世價值、新聞自由、公民社會、公民權利、黨的歷史錯誤、權貴資產階級和司法獨立）、近期社會各領域的強化管理與「姓黨」運動也是如此，而此次《管理法》的通過更象徵中共對「西方勢力」的防範，已由精神意識上升到「行動」層次、從針對國家擴及「非政府」領域，其最終目的還是要避免「內外結盟」的可能性。
［編按：本文僅為作者觀點，不代表民主進步黨之立場。］
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- 23-28: WHA年會
- 26-27: G7峰會（日本三重縣伊勢志摩）
- 中共中央統戰工作會議
- 歐巴馬訪問越南
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- 國共論壇（未定）
六月
- 中美戰略與經濟對話（月初）
- 新加坡香格里拉對話（上旬）
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- 11-17: 海峽論壇
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- 29: 環太軍演（至8/4）
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