中共召開四中全會之評析

蔡文軒（中研院政治所助研究員）

2014.10.31

一、 前言

中共的「十八屆四中全會」，於本月23日在北京閉幕。跳脫以往「四中全會」聚焦討論「黨的建設」之慣例，這次以專題方式研究部署全面推進「依法治國」，圍繞在「反貪腐」與「法治建設」兩大主軸。實際上，中共對於「依法治國」的概念並非第一次提出，早在1997年「十五大」的黨代會報告，就出現「依法治國，建設社會主義法治國家」的提法；於2007年「十七大」，更進一步要求「全面落實依法治國基本方略」。時至2012年「十八大」，再次標舉「全面推進依法治國」之施政目標。

探究中共召開本次「四中全會」的動機與背景，關鍵在於腐敗問題已經成為中共一黨專政下的「合法性危機」。如同中共前總書記胡錦濤在卸任前所言：「腐敗問題解決不好，會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。」因此，習近平上台後便開始進行一連串「習式整風」，試圖藉由群眾運動式的反腐，進而逐漸建立「制度反腐」之根基，謀求「體制內反腐」之道，界定權力的邊界以防止各級官員濫用權力，也就是所謂「把權力關進制度的籠子裡」，實踐「從人治到法治」之總體目標。

二、 中共四中全會

本文針對這次中共所召開的十八屆四中全會，提出以下之觀察：首先，中共企圖以反腐「常態化」與「機制化」作為推進「依法治國」之試金石；其次，歸結會中決議三項焦點，即「司法制度改革」、「高層人事調整」，以及促成「國家治理和能力的現代化」之條件；第三，本文認為一黨專政的堅持，仍是中共深化法治建設與改革之根本限制。

(一) 反腐常態化、機制化

長期以來，腐敗問題所引發的官民矛盾，在相當程度已開始侵蝕中共政權的合法性基礎。自習近平於中共「十八大」接掌最高領導人一職之後，開始憑藉其個人意志與決心，在黨內掀起一陣「反腐風暴」，反貪腐領域開始遍及黨政機關、大型國企，以及各項事業單位。此外，習近平不僅多次強調「反腐不應受層級所限」，更主張「老虎、蒼蠅一起打」，而摘下徐才厚、周永康兩隻「大老虎」的烏紗帽，一舉打破「刑不上常委」的歷史慣習，便是顯例。

探析本次「四中全會」提出加強反腐對策之具體方針，係以杜絕「關係案、人情案、金錢案」等官員徇私舞弊之情事為首要目標。其次，為顧及執政路線之穩定性與延續性，必須以漸進的方式鞏固反腐成果來推動「制度反腐」、「法治反腐」，促成反腐作為之「常態化」與「機制化」。最後，從「法制」到「法治」的改革思維乃是一種由「量的提升」轉型成為「質的進步」，但能否有效落實，則值得進一步追蹤觀察。

(二) 會議內容主軸：「依法治國」

根據十八屆四中全會發布《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，本文聚焦四個層面進行分述討論。首先，在「司法制度改革」部分，除了提出必須「依憲執政」之基調，較為引人關注的是再次重申「健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。」此外，強調應改進司法職權的配置，「推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡迴法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。」或許將有助於克服「司法地方主義」，強化中央對法院和紀檢部門控制的可能性。

其次，「高層人事調整」同樣是這次會議的關注焦點。第一，全會審議並通過中紀委關於李東生、蔣潔敏、王永春、李春城、萬慶良嚴重違紀問題審查報告，確認開除黨籍之處分。第二，全會決定開除成都軍區副司令員楊金山的黨籍，創下現役軍方中央委員被拔官之先例。第三，決定遞補中央委員會候補委員馬建堂、王作安、毛萬春為新任中央委員會委員。第四，原先外界熱烈預測中共極有可能在「四中全會」為周永康案劃下句點，但全會決議隻字未提，因而出現中共黨內對於周案之處理尚無共識的猜測。

再者，在目前中共中央仍維持「政左經右」之執政路線的前提之下，「依法治國」是為了成就「國家治理和能力的現代化」的目標。近年來，中共不斷下放及取消審批權，目的就是為了鬆綁國家干預市場的多重限制，同時意會到深化改革和反腐倡廉，在一定程度上是相輔相成。以「簡政放權」來釋放「改革紅利」，並且透過完善法治建設，劃清施政之權力邊界，提供全面深化改革與發展的制度性保障成了現勢中共大談「依法治國」背後之改革邏輯。

最後，習近平可能分管政法委系統。根據陸媒指出，中央政法委員會將由總書記習近平直接分管。《新京報》指出，今年的政法工作會議是以中央名義召開，習近平出席並講話，規格超過往年。中國政法大學訴訟法研究院名譽院長樊崇義表示，過去政法委工作是政治局常委專人分管，現在升格由總書記直接分管，這對政法委的工作是加強，而不是削弱，說明政法工作的重要性。但有趣的是，在地方層級，除個別省份外，各省級政法委書記不再兼任公安廳（局）長的趨勢，在18大之後更明顯。這說明了習近平思維的一種矛盾：一方面想維持中央集權的運作，一方面又希望透過制度化的機制，讓地方層級的法政運作能夠有效推行，避免權力集中在地方領導的手裡。

(三) 「依法治國」之限制：「黨」大還是「法」大？

由於中共處理政治遺緒的模糊態度，即使在目前不斷強調法治建設的重要性，因「一黨專政」與「社會主義思想」的制約，使得「黨大」或「法大」的議題難以釐清，「依法治國」仍是中共執政下的「薄弱環節」。以本次「四中全會」召開前，黨內極左派已就「依法治國」在《紅旗文稿》、社科院網站、以及《人民日報》等唱反調，意指法治不得取代人民民主專政。有鑑於此，如何面對黨內異音之質疑與挑戰，究竟是要協調說服，還是孤注一擲，著實考驗習近平的改革決心。

此外，在「依憲治國」的主張下，中共一黨專政仍是不容挑戰的真理。事實上，中華人民共和國憲法確立了中共的領導地位，如同本次「四中全會」決議內文出現13次「黨的領導」，指出應「運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處」，目的在於彰顯黨在領導法治建設的地位，而非削弱黨的執政能力。因此，此番論述下的各項反腐作為仍是以「內部監督」及「同體監督」為主，又何以落實提升人大監督與制衡之權力？進一步讓「司法獨立」成為可能？

三、 結語：依法治國只能淪為空談？

由習近平所發動的大規模「反腐作為」雖得到眾多黨內外的支持與讚賞，但中共仍依循「先黨紀，後國法」之統治邏輯，反腐也只能在黨內反腐的格局下進行，不會允許社會監督力量介入。同樣地，依據中共黨章的界定，「黨的領導」仍是唯一，無論「依法治國」之論調及政策方針有多麼引人注目，當所有公平與正義都是由黨來決定，就成了中共最大的執政合法性危機。

顯然，「依憲治國」不僅意味著要依憲執政，任何政策調整與政治轉型都應以保障人民自由為依歸。當上位者權力仍然左右民意，限制以民為主的治理模式，將難以真正落實人權保障，以及司法獨立之可能性。進一步而言，中共應致力推進實質性的政治體制改革，放開一黨專政下排除「異體監督」之「禁區」，或許終能實現「依法治國」的展望，否則只能淪為空談。

附錄：四中《決定》資訊整理

中共四中全會於10月23日結束，當晚新華網發布公報。28日晚間發佈《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》和習近平所做的關於《決定》的說明。《說明》單獨解釋了包括「黨的領導和依法治國的關係」等10個問題。習近平任文件起草小組組長。媒體稱《決定》為「法治的新藍圖」，並詳細解說；官方也將起草小組成員的解讀文章，匯集成輔導讀本；中共官方對於習近平的個人宣傳，仍在持續。

四中也做出中央委員會的人事調整。雖然未如外界預期對周永康案做出了結（因為他非中央委員），但在發布決定的同時，如同7月底宣告四中的召開與周永康違紀受審查一般，新華網也公告對徐才厚偵查終結與起訴。

這裡彙整決定的內容、解讀與評論，更多的資訊，可見近期的日報摘要。

一、決定重點

《決定》分成總體框架、立法、執法、司法、守法、法制工作、黨的領導等7部分。以下約略列出重點：

Ÿ1. 框架：總目標是堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系。五個原則：堅持中國共產黨的領導；堅持人民主體地位；法律面前人人平等；依法治國和以德治國相結合；從中國實際出發。

2. 立法：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施

• Ÿ 將12月4日定為國家憲法日。建立憲法宣誓制度，凡經人大選舉或任命的國家工作人員就職時公開向憲法宣誓。
• Ÿ 加快推進反腐敗國家立法。編纂民法典，抓緊出臺反恐怖等一批法律。

Ÿ3. 執法：深入推進依法行政，加快建設法治政府

• Ÿ 推行政府權力清單制度
• Ÿ 建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。
• Ÿ 大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類

Ÿ4. 司法：保證公正司法，提高司法公信力

• Ÿ 建立領導幹部幹預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。
• Ÿ 最高人民法院設立巡迴法庭。
• Ÿ 實行辦案品質終身負責制和錯案責任倒查問責制
• Ÿ 完善人民陪審員制度

5. 守法：增強全民法治觀念，推進法治社會建設

• Ÿ 把法治教育納入國民教育體系，在中小學設立法治知識課程。
• Ÿ 把信訪納入法治化軌道。

6. 法治隊伍：加強法治工作隊伍建設

• Ÿ 建立從律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度。
• Ÿ 各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師。

7. 黨的領導：加強和改進黨對全面推進依法治國的領導

• Ÿ 政法委員會必須長期堅持。
• Ÿ 依法保障“一國兩制”實踐和推進祖國統一。
• Ÿ 加強反腐敗國際合作，加大海外追贓追逃、遣返引渡力度。

* 在港澳與台灣部分全文：

依法保障“一國兩制”實踐和推進祖國統一。堅持憲法的最高法律地位和最高法律效力，全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，嚴格依照憲法和基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制，依法行使中央權力，依法保障高度自治，支持特別行政區行政長官和政府依法施政，保障內地與香港、澳門經貿關係發展和各領域交流合作，防範和反對外部勢力干預港澳事務，保持香港、澳門長期繁榮穩定。

運用法治方式鞏固和深化兩岸關係和平發展，完善涉台法律法規，依法規範和保障兩岸人民關係、推進兩岸交流合作。運用法律手段捍衛一個中國原則、反對“台獨”，增進維護一個中國框架的共同認知，推進祖國和平統一。

依法保護港澳同胞、臺灣同胞權益。加強內地同香港和澳門、大陸同臺灣的執法司法協作，共同打擊跨境違法犯罪活動。

二、官方解讀

1. 四中結束後的中紀委第四次全會上，王岐山率先透露四中決定的部分內容，他的解讀是「治國必先治黨，治黨務必從嚴」。他表示對於依法治國，十八大精神是總源頭，三中全會、四中全會決定是姊妹篇。四中決定開宗明義，把「堅持中國共產黨的領導」列為首要原則；且把堅持和拓展中國特色社會主義法治道路作為「一條貫穿全篇的紅線」。他強調反腐會繼續，也痛斥說，仍不收手的黨員幹部，要為整風付出代價。

2. 在全會結束的隔日，新華網先發布習近平在8月19日黨外人士座談會上的講話，談到四中決定的起草。習強調，全面推進依法治國是貫徹落實十八大和十八屆三中全會精神，與全面建成小康社會、全面深化改革之間有邏輯聯繫。另外，習近平27日在中央全面深化改革領導小組會議中的講話也表示，四中決定，是三中決定的「姊妹篇」，意即深化改革與依法治國需要彼此配合。

3. 四中前後官媒的評論也多如牛毛，人民日報評論員文章已有6則，多為強調黨的領導、為市場經濟護航、中國特色的社會主義法治道路等。有評論也將依法治國作為改革的制度紅利。例如新華網與人民網有評論強調，要如習主席所說、理直氣壯地堅持黨對依法治國的領導，「黨大還是法大」是個偽命題。

4. 關於四中決定的起草小組由習近平、張德江與王岐山三位常委領銜，有專家解讀，如此高規格的起草小組成員配備，說明當局對依法治國方略的重視，也釋放了從嚴治黨的強烈信號。而李克強身為國務院總理，其主要負責的大多是經濟方面的事務，因此未參與決定起草工作。

三、外界評論

1. 香港信報社論認為，中共領導層目前主要是要削弱地方黨政高層對檢察、司法機關的控制，改變地方領導黨政法一手抓的局面，從而令地方檢察院、法院成為真正監督黨政領導的力量，可以較獨立有效解決地方官民紛爭，保護百姓權利。雖然以西方標準來看，四中決定只屬「皮毛」改革，沒有解決問題的核心，但從中國的政治現實來看，若能成功減少地方對法院的干預，也算是向前邁進一步。

2. 法國賽爾奇•鵬多瓦茲大學副教授張倫評論，四中全會閉幕後社會反映普遍冷漠，反映出人們對黨主法治下法治國家能否實現的深層懷疑，在消除這種懷疑上，全會沒有帶來任何令人信服的信息。中共如真要樹立法治權威，黨的領導不是關鍵，黨的「不領導」才是關鍵。取消政法委，按法律辦事，平反冤假錯案，保證律師的正常執業權利，開放新聞監督等作法，都比發公報更能令人信服。

3. 胡耀邦之子胡德平在四中決定出爐後，撰文支持反腐的作法。但他認為，「群眾路線教育實踐活動、反腐鬥爭具體佈置和運作上有戰略與戰役，長期與階段之分，但最終還是要看，依憲執政、依法行政，公民的公民權的目標實現沒有；防腐廉政的制度、體制、機制建立起來沒有。」

4. 經濟學人即將出刊的評論也認為，習近平希望約束地方官僚權力，讓司法更有效應付高漲的社會不滿。此外，四中的決定重提憲法與「依憲治國」，不是在鼓勵自由派與所謂的西方民主價值，而是在強化黨的統治。

5. 習近平上任也將近兩年，對於四中的討論常擴及對於習近平政權的評判。美國外交學會的研究員易明（Elisabeth Economy）在 ’China’s Imperial President’ 一文中，以「帝王總統」（Imperial President）來總括習近平的領導與施政路線。習近平的反腐與改革若能成功，可能會讓中國成為放大版的新加坡，但他的強硬已產生國內外不滿的後座力。美國應思考，更為威權與軍事化的中國，對美國所領導的自由世界體系，其影響為何。

6. 基督教箴言報的 Robert Marquand 也對習式路線做了較全局的評論，他認為習重寫了權力遊戲規則，已成為毛澤東之後，能見度最高、最強有力的領導人。習的九號文件推出後，箭頭甚至指向溫和改革派，這與江胡時代作法極為不同。這是因為他對於蘇共「亡黨亡國」的前車之鑑極為警醒，不能容許言論自由來顛覆政權。習式作風有助於目前中共統治的有效性，但是對於中國能否轉變成更開放與創新的社會，並無益處。