2014美中經濟暨安全審議委員會年度報告

2014.12.12

［編按：在本年度的最後幾期週報，我們繼續推出年終回顧與前瞻系列的評論與報告。本期探討美國政府如何看待與中國的關係，這可以由美中經濟與安全審議委員會年度報告看出端倪。首先在專題評論分析這份報告中與台灣有關的內容。其次，對於美中之間的經貿關係與軍事外交議題，包括中國的經濟發展、美中雙邊投資、中國的軍事現代化、維穩、中國在亞洲的安全架構，以及周邊關係如北韓、台灣、香港問題等，報告皆有著墨，我們也將其中經貿部分先作摘要整理。］

2014美中經濟暨安全審議委員會年度報告 台灣篇

謝懷慧（新境界智庫資深研究員）


美中經濟暨安全審議委員會（U.S.-China Economic and Security Review Commission）於11月20日發表年度報告（官網報告下載），關於台灣部分，主要為2014年6月該會於國會舉行之聽證會內容，包括經濟、兩岸政治關係、國際參與、軍事及安全、美台關係、對美國影響等議題。

本報告之重點，在於兩岸關係雖然和緩，但台灣人民對目前的兩岸經貿整合產生疑慮，進而阻擋相關的兩岸協議如服務貿易協議之核准。另一方面，兩岸雖然外交休兵，但台灣在擴大國際參與、洽簽自由貿易協議時，仍然面臨中國打壓，以及其他國家諱於中國反對而被動對台。同時，在台灣內部對於服貿協議強烈反對後，台灣是否有能力在國會批准FTA，也影響其他國家與台灣洽簽之意願。

台灣在美國之亞洲再平衡政策中，應有重要角色。報告中指出，台灣在區域安全、經貿、民主發展上都能夠與美國一起維護共同價值與利益。對於台灣加入TPP以及台美經貿關係，展望樂觀，仍指出未來的關卡在於美國豬肉進口台灣。另一方面，美方肯定馬政府對推動台灣參與TPP等區域自由經貿協議之準備，美台商會會長韓儒伯甚至認為可與當年準備加入WTO相比。

以下就經濟、兩岸政治關係、國際參與、美台關係等議題進行中文摘要，最後列出報告之結論。

經濟

1. 兩岸經濟相關協議：

中國自2005年起已是台灣最大貿易夥伴。而馬總統2008年上任後，雙方至今簽署了21項協議，更擴大經濟關係，深化兩岸連結。報告指出其中最重要的為ECFA以及兩岸服務貿易協議，前者提供未來經濟整合的基礎，開放兩岸貿易；但反對者認為這兩個協議是以犧牲中小企業來為部僅有利於某些大財團謀利。而服貿雖然可能有益於台灣金融業及零售相關業者在中國設立分公司，以及更多經手人民幣服務的機會，台灣的立法單位在反對壓力下，尚未通過。反對者擔心協議將為台灣當地產業帶來不公平的競爭，並讓台灣更接近兩岸統一。並以太陽花學運為例，指出台灣人民不分藍綠對服貿的疑慮。學運拖延了兩岸協商，也讓立法院提出兩岸協議監督機制，並延緩了服貿的通過。

2.兩岸擴大交流引起的經濟安全議題：

兩岸經濟整合為台灣帶來機會，也讓台灣在中國的政經壓力下顯得無助，並舉天下雜誌546期報導『ECFA早收 三年成績大解密』指出，雖然台灣對中國出口有所成長，但早收產品在中國的市佔率卻是降低。台灣對中國的貿易依賴，從2003年佔年度貿易額比例的12%，到2013年佔22%；其他貿易夥伴，如美國，則從16%降到10%，日本從16%降到11%。當中國經濟成長速度減慢、生產成本增加，台灣對中國的貿易依賴，將為其帶來潛在危機。而這個依賴將有利中國拉近台灣，將政治與經濟連結，促進其長遠之統一目標。美國前國務卿希拉蕊柯林頓即指出，台灣正在轉捩點上(turning point)。其他由投資衍生的問題，如媒體控制與言論自由，報告特別引學者研究指出，中國正透過更多元的管道，加大對台灣媒體的影響。

3. 美台經濟關係：

台灣對美輸出，以半導體相關產品為主；美國對台輸出，則以半導體相關產品、農產品、以及軍售為主。台美雙邊貿易，從2008年到2013年僅成長1%。但最近成長顯著，美國商會2014年白皮書指出，台灣政府在過去一年盡力改善商務環境。在2007年後因美牛進口問題而停頓的TIFA談判，也因馬總統努力，在2013年改善部分，而促成復談。但美豬進口問題，若因台灣國內養豬業者之壓力，以及消費者對含瘦肉精之豬肉產品的疑慮，遲遲無法解決，將會限制未來雙方藉由協議推動經濟關係進一步發展。

4. 貿易夥伴多元化：

出口佔GDP 62%的台灣，卻因在國際上受中國打壓，限制了與他國洽簽FTA以及貿易自由相關協議，讓國內廠商處於競爭劣勢。台灣已將洽簽雙邊及區域貿易協定列為首要之務，但政府卻成效不彰。2013年和紐西蘭簽訂FTA，是首度與非邦交國簽訂相關協定；接著則與新加坡簽署。但台灣與這兩國的貿易量不大，新加坡是台第5大貿易夥伴，貿易僅佔5%；紐西蘭則排名第38大，僅佔1/15 %。台灣目前和澳洲、汶萊、智利、印度、印尼、以色列、日本、馬來西亞、巴拉圭、秘魯、菲律賓以及越南洽簽FTA，進度不同。而4月張家祝前部長說許多國家今年擱置與台灣的FTA談判，就是對台灣民眾反對服貿的態度有疑慮。但事實上，也有國家如馬來西亞、印度等，對中國態度的顧慮遠高於對台灣民間態度的憂心。台灣表達加入RCEP和TPP的意願，美台商會會長韓儒伯在聽證會中指出，馬政府對於加入TPP的努力，是自從1990年代台灣準備加入WTO後所未曾見的。

兩岸政治關係

1. 太陽花學運之後，北京暫停原訂於4月舉行的貨貿談判，以及協商爭端解決機制以及互設辦事處等。雙方於9月復談。然而，既使兩岸之間再簽訂任何協議，在立法院尚未通過兩岸監督協議條例前，都無法核准。

2. 如果服貿協議的批准時程太長，北京可能會因目標無法達成，而出現影響穩定的作法。目前北京努力贏得台灣人心，習近平於今年5月接見宋楚瑜時強調，兩岸經貿整合絕不會只讓台灣的特定團體獲利；6月在台灣舉行王張會時，張志軍也與台灣的民間團體、學生代表會面。

3. 台灣人民關注香港的情形。吳介民教授指出，當北京於8月決定特首不開放提名時，不論兩岸關係目前多美好，香港的例子告訴台灣人，北京都可能違背承諾。

4. 雙方在協商互設辦事處時，台灣方面要求駐中代表的探視權，北京不同意；3月時，陸委會主委王郁琦宣布兩會同意代表處有權探視，目前雙方對互設辦事處的最終協議持續協商中。

台灣的國際參與

1. 因為中國的『一中原則』，台灣被大部分的國際組織摒除在外。在一項世界銀行與美國哥倫比亞大學的共同研究報告中指出，台灣可能是地球上面對天然災害最脆弱的地方。儘管如此，台灣藉由維持22個邦交國尋求更大的國際空間，以創意外交擴大國際參與，並強化與中國之外國家的經濟伙伴關係。

2. 美國支持台灣擴大國際參與，也協助台灣參加包括APEC 峰會、WTO、亞洲開發銀行等，之後也協助台灣參與WHA。2008年兩岸達成默契，也就是馬政府的外交休兵政策。即使有甘比亞與台灣斷交的例子，這項政策不變。而甘比亞未與中國建交，也沒有任何跡象顯示中國是否主導台甘斷交。

3. 兩岸外交休兵讓馬政府在執政期間維持台灣的邦交國。一旦兩岸關係生變，有些邦交可能很難維持。例如，聖多美普林西比在2013年11月同意中國政府設立貿易辦事處，2014年6月，聖國總統訪問中國，表達期待中國投資深水港以及支持聖國經濟發展等。

美台關係發展

1. 美國對於目前兩岸關係以及經濟交流感到滿意，但須注意美台雙方的共同價值、商業利益，以及歷史關係。雙方都必須持續經營這個關係。

2. 台灣是美國武器的最大買家。2008年到2011年間，台灣同意購買價值約183億美元的美國武器，但美國政府自2011年之後就不曾批准主要軍售，致使一些專家質疑美國對台灣取得防禦性武器，是否提供充分協助。

3. 基於地理位置，相對先進的軍事能力，活躍的經濟，以及健全的民主，台灣能在美國亞洲再平衡政策中扮演重要角色。軍事及安全之外，以TPP為中心，經貿是再平衡政策中重要一環。台灣已將加入多邊貿易協議列為首要目標。台灣加入TPP必須面對台美之間艱鉅的政治障礙，美國仍表達歡迎之意。

4. 台灣在推動亞洲民主發展、提升普世權利與自由上，能夠協助美國的亞洲再平衡政策。宣揚台灣在民主治理、人權、言論自由、法治上的成就，對區域內鄰國，特別是中國，能協助美國提升區域及全球民主與人權。

結論

1. 在馬政府期間，兩岸藉由擴大貿易及投資、簽訂經濟協議等，深化經濟關係。但這些協議現在面臨台灣民眾及政治團體之反對，對經濟整合在國家經濟以及政治自治（political autonomy）之效應的憂慮，暫時延緩了兩岸協商，也推動了兩岸協議監督條例的設置。

2. 太陽花學運前，兩岸完成首度官方會談，建立了新的里程碑。兩岸協商在學運後短暫停頓，於9月復談，然而台灣立法院在兩岸協議監督條例通過前，無法核准任何新的兩岸協議。

3. 美台關係在過去一年中以樂觀但小幅進步方式發展，如TIFA復談、2000年後首度部長級官員訪台、以及最近在雙邊貿易上的成長。TIFA談判未來的挑戰在於美國豬肉進口台灣，製藥智慧財產權，以及私人股權投資管制（private-equity investment regulations）。

4. 美台維持堅定但低調之安全伙伴關係，包括自2013開始強化之雙方軍事接觸。但美國自2011年即未再核准對台重要軍售，使得中國在兩岸軍事平衡中取得優勢。

5. 近年來台灣已擴大其國際參與，但中國仍在主要國際組織中處處杯葛台灣。台灣與其他國家洽談雙邊自由貿易協議時，也因為這些國家忌憚於中國的反對，以及懷疑台灣內部接受談判內容的能力，而受到拖延。

6. 雖然目前關係友好，兩岸之間的核心問題─主權和安全議題─仍未解決。中國的軍事現代化已顯著提升北京指揮軍事行動對付台灣之能力，並能嚇阻、延遲、阻止美軍介入兩岸軍事衝突。雖然近來台灣發展不對稱戰力，並持續從美方取得主要平台與武器系統，兩岸軍事平衡仍持續往中國的方向傾斜。

USCC報告 美中經貿關係篇

隨著美中經貿關係愈趨緊密，加上中國加快其對外投資「走出去」的步伐，美國對中國對外投資與對外資的經商環境，也更加關注。USCC年度報告的關注點在於，中國要如何進行改革，不僅牽涉到其內部經濟結構的調整能否見效，也影響到美中赤字、與美國藉出口改善就業情勢的目標能否達成。中國在美劇增的投資，也讓美國政府關心對美國經濟與社會的衝擊。這些對「中國因素」的關注與研究，值得台灣參考。

報告認為，近來經濟景氣持續惡化，讓中國政府在實施經濟改革的意願，被刺激經濟以保增長的要求所取代。在去年三中全會的決定宣示，要讓市場扮演「決定性」的角色，提出要在財稅制度、金融自由化、進口與投資管制放鬆等各領域進行改革。但是在真正實施時進展緩慢，經濟下行又讓政策回到刺激的老方式，大量借貸資金，投入基礎建設。且中國政府仍持續補貼重點產業、人為壓低人民幣值，來刺激出口與壓抑進口。

與此同時，中國內外的經濟失衡卻更為嚴重，對世界經濟也有負面的衝擊。美國對中國的貿易赤字，預計將超過2013年的3187億美元，創下歷史新高。例如政策補貼導致的產能過剩，如在鋼鐵、水泥、玻璃、太陽能面板、造船等行業，對其他國家的廠商是不公平競爭。

今年也是中國對外投資首次超越外國對中投資。雖然中國對美投資有增加美國就業機會的好處，但是中國國有企業憑藉著資金與稅負優惠，與美國企業的競爭，立足點不公平，且其在國外的經營目標多非利潤，而是中國政府的政策考慮。美國各州政府在對中國招商的優惠，也可能抵銷了聯邦政府的貿易政策措施的效力。

美國對中國的貿易赤字，與人民幣人為貶值，一直是美中經貿關係的焦點問題。美國有研究指出，貿易赤字造成美國優質工作機會減少，與中產階級的消減。根據美國勞工統計局的數據，從中國加入WTO以來，美國已喪失29%的製造業職位，其與貿易的關聯在研究中也更為清晰。

中國國內的貿易措施，如市場保護、補貼、對重點企業的優待，加上對外商投資經營的許多限制，也間接影響到美國就業機會的減少。與往年相比，今年出現的新情況是，在中國投資的外國公司，面臨到較以往更為嚴格的管制與市場障礙。特別是中國的反壟斷法選擇性執法，調查在「戰略性」或關鍵產業部門的外商，卻對國內廠商輕輕放過。且過程缺乏透明度，動用國營媒體攻擊外商，也讓外商在中國的經營環境越趨惡化。美國希望藉由更密切的雙邊對話來解決這些問題，但並未達成預期的效果。

參考資訊

中央經濟工作會議在京舉行，新華網，2014.12.11

2014年11月份規模以上工業增加值增長7.2%，中國國家統計局，2014.12.12

中央經濟工作會議閉幕 要求努力保持經濟穩定增長，中國新聞網，2014.12.11

經濟工作會議閉幕 宏觀政策受關注，財新網專題，2014.12.11

中國央行向銀行間市場注資約4,000億元，WSJ中文網，2014.12.11

中國領導層：必須適應經濟放緩新常態，WSJ中文網，2014.12.12

經濟工作會議、新常態與韌性，FT中文網，2014.12.12

中央經濟工作會議透露出什麽信息？，FT中文網，2014.12.12

The China Global Investment Tracker, The Heritage Foundation

Hearings, U.S.-China Economic and Security Review Commission