洪財隆，2012.12.19
（原文發表於成功大學社會科學院12月18日舉辦之〈南瀛國是論壇〉，論壇主題為「台灣在亞太區域經濟整合新秩序下的挑戰與策略」。）
一、 FTA帶有經濟戰略成分
FTA（自由貿易協定）由於同時含有「自由貿易的精神」（對成員）與「保護主義的血統」（對非成員）兩種對立特質，所以超越了傳統貿易政策，截然二分的「自由貿易與保護主義」之爭。這讓許多國家在面對全球化的嚴峻挑戰，多了一些微調自由貿易與保護主義比重的彈性，也部分解釋了何以FTA在各國內部廣受歡迎，並迅速在國際間蔚為風潮。
另從國際關係的角度來看FTA則更豐富。FTA的成員彼此青眼有加，獨厚對方也等於是一種結盟行為。至於選擇跟誰簽署、優先順序如何，亦即現在各國所流行FTA的路徑圖，更是充滿各種經濟戰略與外交考量。
詳言之，雖然FTA所討論的議題以經貿為主，但角色絕對不僅止於貿易自由化，特別是洽簽對象的選擇，免不了也會涉及政治，並延伸到外交與安全等領域。可以說，FTA的權力關係與策略成分，遠遠超過相對著重經貿關係的WTO。
FTA甚至可作為一種「經濟戰略」，指一國藉由FTA此一經濟手段來達到經濟或政治目的。比如美國在選擇洽簽對象時的「區域安全與平衡」考量，以及中國之在東南亞將FTA與「睦鄰外交」掛鉤，甚至杯葛台灣對外洽簽FTA等都是顯例。
如果是兩個國家以上的FTA，比如北美自由貿易區（NAFTA）、東亞的「東協加三」（日中韓）、區域全面經濟夥伴協定（RCEP）等FTA倡議，或者TPP（跨太平洋經濟戰略夥伴協定），FTA的蔓延與區域主義的盛行，就會更加名符其實，包括可藉以加深區域經濟整合，甚至促進區域穩定與和平。
至於東亞的政治分歧主要則有日中之間的歷史恩怨與權力競逐情結，東、南海的島嶼與經濟海域歸屬、兩岸主權爭議等等。即使如此，東亞在預防與化解衝突所需的區域安全架構，至今也仍付之闕如。勉強要算，也只有鬆散的「東協區域論壇」（ARF），但作用有限。這對東亞的中小型國家來說，往往必須援引外力，以求平衡，以致美國至今仍是東亞不可或缺的安全影舞者。傳統地緣政治所講的「均勢」（balance of powers）需求，在東亞似乎是更為急迫。
二、只有ECFA而無其他重要FTA的經濟後果
1. 只有ECFA（含後續談判）而無其他重要FTA，台灣產業更容易外移
如果台灣只能跟中國簽ECFA，而未能(原因包括繼續受阻於中國)跟美、日、歐盟與東協國家簽署FTA，則中國將成為台灣的「軸心」(hub)，而台灣將成為邊緣(spoke)，將讓台灣資金與人才等經濟資源更容易向中國傾斜並挹注。詳言之，如果台灣只有ECFA，而未能跟重要經貿夥伴簽署FTA，不僅政治不利，也另有經濟產業面的後遺症。比如原本做兩岸佈局且可留在台灣的部分產業，理性計算後應會增加其在中國的生產線，甚至乾脆外移到中國，因為屆時在中國生產再出口得以享受的零關稅地區更多。
2. 只有ECFA（含後續談判）而無其他重要FTA，台灣產業結構將更為單調與脆弱
繼歐盟韓國FTA（自由貿易協定）於去年7月生效之後，美韓FTA也在今年5月15日正式上路，根據經濟部的評估，台灣受衝擊產業以紡織、塑膠中下游製品，以及機械等傳統產業為主，面臨南韓嚴重威脅甚至被取代的產品金額則超過60億美元。由於南韓是台灣最主要的出口競爭對手，如果說盛行中的區域主義真讓台灣經濟或特定產業被邊緣化，大概要數這兩個FTA最具體了。
根據美國彼得森國際經濟研究所的模擬結果顯示，由於日本在美國市場跟韓國競爭、在韓國市場跟美國競爭，美韓FTA對其衝擊最大，也因此刺激日本對外洽簽FTA的態度轉趨積極。至於台灣受到美韓FTA的負面影響則僅次於日本，這也說明了何以台灣對跟美韓FTA(以及歐韓FTA)戒慎恐懼，並對跟APEC關係密切的「跨太平洋經濟戰略夥伴協定」(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)寄予厚望。
至於佔我國53％工業產值、半數出口值的資訊與通訊產品，由於WTO(世界貿易組織)架構下已經簽訂了資訊科技協定(Information Technology Agreement, ITA)，絕大部分的產品都已免關稅，幾乎不受韓國相關FTA的影響。經濟部的評估沒錯，但針對ITA的經濟意涵，還可以再做進一步的補充與探討。
就長期而言，儘管ITA能稍解台灣未能跟重要經貿夥伴簽署FTA的困境，卻也會引發新的問題。以歐韓與美韓FTA為例，台灣傳統產業將因關稅差別待遇而失去市場競爭優勢，電子資訊相關產業卻受到ITA保護，這一來一往，顯然會讓原本已經過度集中在資訊領域的產業結構，更加失衡與脆弱。正本清源之道在於積極尋求跟美日歐與東協國家洽簽FTA，否則台灣被邊緣化的其實是傳統產業，與這些產業所雇用的就業人口。
三、 台灣被邊緣化的原因與兩難
「對台灣與外國開展民間性的經濟往來，我們從來不持異議，我們反對的是任何國家與台灣商簽具有主權意涵的協議」 ，[1] －－范麗青（國台辦發言人），2012.06.28
中國向來認為FTA是國與國之間的協定，其簽署是主權國家行為，所以對台灣尋求跟其他貿易夥伴洽簽FTA，向來反對。[2]至於反對的原因主要有兩個層次。首先，中國處心積慮要把台灣問題變成「國內事務」，一旦讓台灣順利跟各國締結FTA，等於是允許台灣藉由「切香腸」的方，來逐步達到國際實質認可。第二個則是實際效果的謀略。圍堵台灣，讓台灣走不出去，但網開一面，台灣也就只能跟中國搭建更緊密的實質關係。
所以說，如果ECFA也屬於中國對台大戰略的一環，那台灣想藉由ECFA的簽署，來突破FTA洽簽困境，就會是緣木求魚，因為中國的設計跟台灣的企圖完全相反。在這個為中國所主導的戰略環境下，台灣如要解套，跟重要經貿夥伴洽簽FTA，答案其實很清楚，那就是台灣在主權方面有所讓步，接受某種特殊安排。問題是，這樣值得嗎？
退一步言，即使北京佛心來著，不因主權問題而刻意阻撓台灣跟其他國家洽簽FTA，但因北京至今尚未跟美、日、歐盟簽訂FTA，順序上也不可能讓台灣走在前面，先行跟這些國家或地區作雙邊洽簽。至於「東協」作為一個整體，一來因東協在區域政治上屬重量級，二來東協跟FTA的洽簽對象須先簽有「友好合作條約」或成為「東協對話夥伴」，但東協並不承認台灣的主權地位，所以不太可能跟台灣簽署這種協定。這些問題顯然也是台灣想跟東協簽FTA的最大障礙。
換言之，即使目前兩岸「外交休兵」，甚至在2010年已經簽署ECFA，台灣跟美、歐、日與東協等大國的FTA，恐怕還是很難樂觀。但對那些規模較小，而且已經跟中國簽有FTA的國家，比如新加坡與紐西蘭等國，則屬於國台辦口中，「合情合理對待，務實妥善處理」台灣對外洽簽FTA的容許範圍。除非台灣在主權方面，做出讓步。然而，一旦台灣在主權方面做出巨大讓步，沒了主體性，國際參與幾乎也就失去意義。這就是台灣針對FTA洽簽問題的兩難。
也就是說，ECFA簽署前夕，馬政府宣稱ECFA將有助於台灣跟其他國家洽簽FTA，的確沒錯，但應該講得更清楚，因為「其他國家」，基本上限定在已經和中國簽有FTA的小國。
經濟部最近提出台灣的FTA策略藍圖，明白指出，將對美、日、歐盟及東協採「堆積木」的洽簽策略，針對個別協議進行談判。說穿了，就是承認台灣要跟這些大國或區域組織洽簽FTA，幾乎已經不抱希望。
再者，台灣的民主政治卻可能會影響北京如何「處理」台灣對外洽簽FTA。由於相對親中的政黨也有選票壓力，所以會「合情合理」放行包括新加坡與紐西蘭等小國跟台灣洽簽FTA。也因為台灣有民主政治，政黨可能輪替，北京萬萬不想賠了夫人又折兵，所以上述大國包括東協在內，即使各種條件都符合，也願意跟台灣洽簽FTA，這時北京應該還是會大皺眉頭。
至於由美國所主導的TPP（跨太平洋經濟戰略夥伴協定），則跟ECFA比較無關。為什麼呢？一來，因為TPP是個巨型FTA，成員眾多，中國的影響力相對較低；再來則從經濟部的台灣FTA策略藍圖，可看出端倪。這份策略藍圖指出，台灣將爭取在2020年以前加入TPP。問題是，多年之後，最好還有人記得這件事。
別忘了世銀與IMF…
近年來，台灣把很多的經貿政策注意力，都擺在如何跟其他國家洽簽FTA這件事情上，幾乎忘了其他影響台灣更深遠的國際重要經貿組織，尤其是世界銀行跟IMF（國際貨幣基金會）。台灣未能參與這兩個聯合國相關組織的後遺症，已經慢慢浮現，包括資訊流通與數據格式接軌、最新議題掌握、人才培育與交流，都已經嚴重落後。日積月累，更深層的不利影響則還有世界觀的逐漸狹隘等。
－－
[1] 中國時報〈 國台辦：反對台簽主權意涵協議〉，劉曉霞 2012.6.28。
[2] 北京聯合大學台灣史研究所副教授胡淑慧表示，台灣簽署自由貿易協定（FTA）與類似的經濟合作協定，會凸顯台灣在國際社會的主體性，涉及強化雙邊、多邊關係，且與大陸的建交國商簽經貿協定，也會抵觸「一個中國」原則的確認問題。見〈大陸學者：未來4年 台灣國際空間將有進展〉：http://udn.com/NEWS/MAINLAND/MAI1/7569349.shtml。
沒有留言:
張貼留言