2012年12月19日 星期三

ECFA之後的台灣邊緣化問題




洪財隆,2012.12.19

(原文發表於成功大學社會科學院12月18日舉辦之〈南瀛國是論壇〉,論壇主題為「台灣在亞太區域經濟整合新秩序下的挑戰與策略」。)



一、 FTA帶有經濟戰略成分

FTA(自由貿易協定)由於同時含有「自由貿易的精神」(對成員)與「保護主義的血統」(對非成員)兩種對立特質,所以超越了傳統貿易政策,截然二分的「自由貿易與保護主義」之爭。這讓許多國家在面對全球化的嚴峻挑戰,多了一些微調自由貿易與保護主義比重的彈性,也部分解釋了何以FTA在各國內部廣受歡迎,並迅速在國際間蔚為風潮。

另從國際關係的角度來看FTA則更豐富。FTA的成員彼此青眼有加,獨厚對方也等於是一種結盟行為。至於選擇跟誰簽署、優先順序如何,亦即現在各國所流行FTA的路徑圖,更是充滿各種經濟戰略與外交考量。

詳言之,雖然FTA所討論的議題以經貿為主,但角色絕對不僅止於貿易自由化,特別是洽簽對象的選擇,免不了也會涉及政治,並延伸到外交與安全等領域。可以說,FTA的權力關係與策略成分,遠遠超過相對著重經貿關係的WTO。

FTA甚至可作為一種「經濟戰略」,指一國藉由FTA此一經濟手段來達到經濟或政治目的。比如美國在選擇洽簽對象時的「區域安全與平衡」考量,以及中國之在東南亞將FTA與「睦鄰外交」掛鉤,甚至杯葛台灣對外洽簽FTA等都是顯例。

如果是兩個國家以上的FTA,比如北美自由貿易區(NAFTA)、東亞的「東協加三」(日中韓)、區域全面經濟夥伴協定(RCEP)等FTA倡議,或者TPP(跨太平洋經濟戰略夥伴協定),FTA的蔓延與區域主義的盛行,就會更加名符其實,包括可藉以加深區域經濟整合,甚至促進區域穩定與和平。

至於東亞的政治分歧主要則有日中之間的歷史恩怨與權力競逐情結,東、南海的島嶼與經濟海域歸屬、兩岸主權爭議等等。即使如此,東亞在預防與化解衝突所需的區域安全架構,至今也仍付之闕如。勉強要算,也只有鬆散的「東協區域論壇」(ARF),但作用有限。這對東亞的中小型國家來說,往往必須援引外力,以求平衡,以致美國至今仍是東亞不可或缺的安全影舞者。傳統地緣政治所講的「均勢」(balance of powers)需求,在東亞似乎是更為急迫。


二、只有ECFA而無其他重要FTA的經濟後果

1. 只有ECFA(含後續談判)而無其他重要FTA,台灣產業更容易外移

如果台灣只能跟中國簽ECFA,而未能(原因包括繼續受阻於中國)跟美、日、歐盟與東協國家簽署FTA,則中國將成為台灣的「軸心」(hub),而台灣將成為邊緣(spoke),將讓台灣資金與人才等經濟資源更容易向中國傾斜並挹注。詳言之,如果台灣只有ECFA,而未能跟重要經貿夥伴簽署FTA,不僅政治不利,也另有經濟產業面的後遺症。比如原本做兩岸佈局且可留在台灣的部分產業,理性計算後應會增加其在中國的生產線,甚至乾脆外移到中國,因為屆時在中國生產再出口得以享受的零關稅地區更多。

2. 只有ECFA(含後續談判)而無其他重要FTA,台灣產業結構將更為單調與脆弱

繼歐盟韓國FTA(自由貿易協定)於去年7月生效之後,美韓FTA也在今年5月15日正式上路,根據經濟部的評估,台灣受衝擊產業以紡織、塑膠中下游製品,以及機械等傳統產業為主,面臨南韓嚴重威脅甚至被取代的產品金額則超過60億美元。由於南韓是台灣最主要的出口競爭對手,如果說盛行中的區域主義真讓台灣經濟或特定產業被邊緣化,大概要數這兩個FTA最具體了。

根據美國彼得森國際經濟研究所的模擬結果顯示,由於日本在美國市場跟韓國競爭、在韓國市場跟美國競爭,美韓FTA對其衝擊最大,也因此刺激日本對外洽簽FTA的態度轉趨積極。至於台灣受到美韓FTA的負面影響則僅次於日本,這也說明了何以台灣對跟美韓FTA(以及歐韓FTA)戒慎恐懼,並對跟APEC關係密切的「跨太平洋經濟戰略夥伴協定」(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)寄予厚望。

至於佔我國53%工業產值、半數出口值的資訊與通訊產品,由於WTO(世界貿易組織)架構下已經簽訂了資訊科技協定(Information Technology Agreement, ITA),絕大部分的產品都已免關稅,幾乎不受韓國相關FTA的影響。經濟部的評估沒錯,但針對ITA的經濟意涵,還可以再做進一步的補充與探討。

就長期而言,儘管ITA能稍解台灣未能跟重要經貿夥伴簽署FTA的困境,卻也會引發新的問題。以歐韓與美韓FTA為例,台灣傳統產業將因關稅差別待遇而失去市場競爭優勢,電子資訊相關產業卻受到ITA保護,這一來一往,顯然會讓原本已經過度集中在資訊領域的產業結構,更加失衡與脆弱。正本清源之道在於積極尋求跟美日歐與東協國家洽簽FTA,否則台灣被邊緣化的其實是傳統產業,與這些產業所雇用的就業人口。


三、 台灣被邊緣化的原因與兩難
「對台灣與外國開展民間性的經濟往來,我們從來不持異議,我們反對的是任何國家與台灣商簽具有主權意涵的協議」 ,[1] --范麗青(國台辦發言人),2012.06.28

中國向來認為FTA是國與國之間的協定,其簽署是主權國家行為,所以對台灣尋求跟其他貿易夥伴洽簽FTA,向來反對。[2]至於反對的原因主要有兩個層次。首先,中國處心積慮要把台灣問題變成「國內事務」,一旦讓台灣順利跟各國締結FTA,等於是允許台灣藉由「切香腸」的方,來逐步達到國際實質認可。第二個則是實際效果的謀略。圍堵台灣,讓台灣走不出去,但網開一面,台灣也就只能跟中國搭建更緊密的實質關係。

所以說,如果ECFA也屬於中國對台大戰略的一環,那台灣想藉由ECFA的簽署,來突破FTA洽簽困境,就會是緣木求魚,因為中國的設計跟台灣的企圖完全相反。在這個為中國所主導的戰略環境下,台灣如要解套,跟重要經貿夥伴洽簽FTA,答案其實很清楚,那就是台灣在主權方面有所讓步,接受某種特殊安排。問題是,這樣值得嗎?

退一步言,即使北京佛心來著,不因主權問題而刻意阻撓台灣跟其他國家洽簽FTA,但因北京至今尚未跟美、日、歐盟簽訂FTA,順序上也不可能讓台灣走在前面,先行跟這些國家或地區作雙邊洽簽。至於「東協」作為一個整體,一來因東協在區域政治上屬重量級,二來東協跟FTA的洽簽對象須先簽有「友好合作條約」或成為「東協對話夥伴」,但東協並不承認台灣的主權地位,所以不太可能跟台灣簽署這種協定。這些問題顯然也是台灣想跟東協簽FTA的最大障礙。

換言之,即使目前兩岸「外交休兵」,甚至在2010年已經簽署ECFA,台灣跟美、歐、日與東協等大國的FTA,恐怕還是很難樂觀。但對那些規模較小,而且已經跟中國簽有FTA的國家,比如新加坡與紐西蘭等國,則屬於國台辦口中,「合情合理對待,務實妥善處理」台灣對外洽簽FTA的容許範圍。除非台灣在主權方面,做出讓步。然而,一旦台灣在主權方面做出巨大讓步,沒了主體性,國際參與幾乎也就失去意義。這就是台灣針對FTA洽簽問題的兩難。

也就是說,ECFA簽署前夕,馬政府宣稱ECFA將有助於台灣跟其他國家洽簽FTA,的確沒錯,但應該講得更清楚,因為「其他國家」,基本上限定在已經和中國簽有FTA的小國。

經濟部最近提出台灣的FTA策略藍圖,明白指出,將對美、日、歐盟及東協採「堆積木」的洽簽策略,針對個別協議進行談判。說穿了,就是承認台灣要跟這些大國或區域組織洽簽FTA,幾乎已經不抱希望。

再者,台灣的民主政治卻可能會影響北京如何「處理」台灣對外洽簽FTA。由於相對親中的政黨也有選票壓力,所以會「合情合理」放行包括新加坡與紐西蘭等小國跟台灣洽簽FTA。也因為台灣有民主政治,政黨可能輪替,北京萬萬不想賠了夫人又折兵,所以上述大國包括東協在內,即使各種條件都符合,也願意跟台灣洽簽FTA,這時北京應該還是會大皺眉頭。

至於由美國所主導的TPP(跨太平洋經濟戰略夥伴協定),則跟ECFA比較無關。為什麼呢?一來,因為TPP是個巨型FTA,成員眾多,中國的影響力相對較低;再來則從經濟部的台灣FTA策略藍圖,可看出端倪。這份策略藍圖指出,台灣將爭取在2020年以前加入TPP。問題是,多年之後,最好還有人記得這件事。


別忘了世銀與IMF…

近年來,台灣把很多的經貿政策注意力,都擺在如何跟其他國家洽簽FTA這件事情上,幾乎忘了其他影響台灣更深遠的國際重要經貿組織,尤其是世界銀行跟IMF(國際貨幣基金會)。台灣未能參與這兩個聯合國相關組織的後遺症,已經慢慢浮現,包括資訊流通與數據格式接軌、最新議題掌握、人才培育與交流,都已經嚴重落後。日積月累,更深層的不利影響則還有世界觀的逐漸狹隘等。

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[1] 中國時報〈 國台辦:反對台簽主權意涵協議〉,劉曉霞 2012.6.28。
[2] 北京聯合大學台灣史研究所副教授胡淑慧表示,台灣簽署自由貿易協定(FTA)與類似的經濟合作協定,會凸顯台灣在國際社會的主體性,涉及強化雙邊、多邊關係,且與大陸的建交國商簽經貿協定,也會抵觸「一個中國」原則的確認問題。見〈大陸學者:未來4年 台灣國際空間將有進展〉:http://udn.com/NEWS/MAINLAND/MAI1/7569349.shtml
 

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