蔡明彥（中興大學國際政治研究所教授）
今（2014）年8月5日，東協國家在緬甸首都內比都召開第47屆外長會議，並於8月8日至11日陸續召開第15屆「東協加三（中日韓）」外長會議、第4屆「東亞高峰會」外長會議、第21屆「東協區域論壇」等相關會議。其中「東協區域論壇」的與會成員包括來自東協10國、美國、中國、日本、俄國、印度等27個國家的外交部長，是各國針對區域問題表態的重要外交舞台。
美國與中國在今年東協系列外長會議中，因南海問題延伸出的外交角力受到各界關注，雙方主要的互動包括：
一、美國提出「凍結」南海爭議行為的倡議，對中國進行外交施壓
美國國務卿凱瑞（John Kerry）在今年會議的談話重點為：第一、重申美國是南海問題的「利益相關者」，強調美 國與東協對確保區域海洋安全，擁有共同責任；第二、呼籲各國緩解南海緊張局勢，並且透過和平方式與國際法原則，處理爭端；第三、鼓勵東協與中國儘早達成 《南海行為凖則》，在此之前，各方應採取自願性措施，「凍結」可能擴大爭端的行動，包括：不再奪取島礁與設立前哨站、停止改變地形地貌現狀、限制針對他國 的單邊行動。
此次美國提出「凍結南海爭議行為」方案的目的在於：
（一）引進「預防外交」概念，防止南海爭端持續擴大。
（二）藉由「凍結南海爭議行為」的提議，一方面指控中國近期挑戰南海現狀的舉動，已對區域穩定造成衝擊；另一方面爭取美國對南海問題的話語權，凸顯美國在南海問題扮演「公正第三者」與「和平倡議者」的角色。
（三）展現美國對區域海洋安全的重視，同時結合維護公海航行自由、遵守國際法規範、和平解決爭端等訴求，為美國推動亞太「再平衡」及軍事部署提供合理化依據。
在東協國家中，除了菲律賓外，並未對美國提議的「凍結南海爭議行為」方案表達公開支持。但在美國的外交操作下，東協外長會議還是在8月8日發表的《聯合聲明》中，重申對南海緊張情勢持續升高的「嚴重關切」。另外，「東協區域論壇」也在8月10日公佈《主席聲明》，並在第12條中呼籲各方避免採取讓南海情勢複雜化的舉動、落實2002年《南海各方行為宣言》，以及儘早達成《南海行為準則》。
整體來看，美國在今年東協系列外長會議中並非毫無斬獲，至少讓東協國家表達對南海局勢的「嚴重關注」以及重申儘早達成《南海行為準則》等立場。這些立場和美方的主張存有「共同交集」，有助於累積美國在東協多邊對話機制中對中國進行外交施壓的政治籌碼。
二、中國利用「經貿利誘」與「分化策略」，防止東協向美國傾斜
面臨美國的外交攻勢，中國在會議中採取一連串動作反制：
（一）北京批評美國並非南海主權聲索國，無權介入南海爭端。中國外長王毅在會議期間強調，中國和東協擁有能力與智慧，維護南海和平穩定，「區域外國家不應刻意渲染緊張」、「區域外國家可有合理的關切，但不應對此地區指手畫腳」，藉以質疑美國對南海事務的過度介入。
（二）中國持續向東協發動「微笑外交」與「經貿利誘」，王毅提議中國與東協在明年召開「國防部長非正式會晤」，並且提出建立「新經濟圈」的構想，希望藉由中國和東協合作關係的加強，防止東協在戰略上倒向美國。
（三）北京對東協國家實施「分化」策略，王毅在東協系列外長會議召開前，提早抵達緬甸，會晤馬來西亞、寮國、越南等國外長，勸阻東協國家支持美國與菲律賓有關「凍結南海爭議行為」的方案。
（四）中國對《南海行為準則》採取拖延戰術，表面上支持《南海行為準則》的持續協商；實際上拖延談判進度，一來讓《南海行為準則》的通過遙遙無期，二來以《南海行為準則》已進入協商程序為由，拒絕美國提出其他有關解決南海爭端的方案。
中 國利用前述策略，有效地分化東協國家，阻止東協公開支持美方提出的「凍結南海爭議行為」方案。然而，在美國外交運作下，南海問題正逐漸朝「區域化」、「多 邊化」的方向發展，此非中國所樂見，未來美國將透過區域多邊機制，持續就南海問題向中國施壓。另外，美國對南海問題的積極介入，也讓東協在面對中國時擁有 更多的籌碼及選項，這將會升高中國對東協國家進行外交脅迫的難度。
附錄：南海各方行為宣言、行為準則及凍結南海行為方案概要
中國事務部整理
壹、《南海各方行為宣言》
中華人民共和國和東盟各成員國政府，重申各方決心鞏固和發展各國人民和政府之間業已存在的友誼與合作，以促進面向21世紀睦鄰互信夥伴關係；
認識到為增進本地區的和平、穩定、經濟發展與繁榮，中國和東盟有必要促進南海地區和平、友好與和諧的環境;
承諾促進1997年中華人民共和國與東盟成員國國家元首或政府首腦會晤《聯合聲明》所確立的原則和目標；
希望為和平與永久解決有關國家間的分歧和爭議創造有利條件；
謹發表如下宣言：
一、各方重申以《聯合國憲章》宗旨和原則、1982年《聯合國海洋法公約》、《東南亞友好合作條約》、和平共處五項原則以及其他公認的國際法原則作為處理國家間關係的基本準則。
二、各方承諾根據上述原則，在平等和相互尊重的基礎上，探討建立信任的途徑。
三、各方重申尊重並承諾，包括1982年《聯合國海洋法公約》在內的公認的國際法原則所規定的在南海的航行及飛越自由。
四、有關各方承諾根據公認的國際法原則，包括1982年《聯合國海洋法公約》，由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議，而不訴諸武力或以武力相威脅。
五、各方承諾保持自我克制，不採取使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動，包括不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構造上採取居住的行動，並以建設性的方式處理它們的分歧。
在和平解決它們的領土和管轄權爭議之前，有關各方承諾本著合作與諒解的精神，努力尋求各種途徑建立相互信任，包括：
（一）在各方國防及軍隊官員之間開展適當的對話和交換意見；
（二）保證對處於危險境地的所有公民予以公正和人道的待遇；
（三）在自願基礎上向其他有關各方通報即將舉行的聯合軍事演習；
（四）在自願基礎上相互通報有關情況。
六、在全面和永久解決爭議之前，有關各方可探討或開展合作，可包括以下領域：
（一）海洋環保；
（二）海洋科學研究；
（三）海上航行和交通安全；
（四）搜尋與救助；
（五）打擊跨國犯罪，包括但不限於打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私。在具體實施之前，有關各方應就雙邊及多邊合作的模式、範圍和地點取得一致意見。
七、有關各方願通過各方同意的模式，就有關問題繼續進行磋商和對話，包括對遵守本宣言問題舉行定期磋商，以增進睦鄰友好關係和提高透明度，創造和諧、相互理解與合作，推動以和平方式解決彼此間爭議。
八、各方承諾尊重本宣言的條款並採取與宣言相一致的行動。
九、各方鼓勵其他國家尊重本宣言所包含的原則。
十、有關各方重申制定南海行為準則將進一步促進本地區和平與穩定，並同意在各方協商一致的基礎上，朝最終達成該目標而努力。
本宣言於2002年11月4日在柬埔寨王國金邊簽署。
貳、南海行為準則
(1)背景
2002年11月4日， 中國與東盟各國外長及外長代表在金邊簽署了《南海各方行為宣言》。此一宣言是中國與東協簽署第一份有關南海問題的政治文件。《南海各方行為宣言》強調通過 友好協商和談判，以和平方式解決南海有關爭議。在爭議解決之前，各方承諾保持克制，不採取使爭議複雜化和擴大化的行動，並本著合作與諒解的精神，尋求建立 相互信任的途徑，包括開展海洋環保、搜尋與求助、打擊跨國犯罪等合作。《南海各方行為宣言》將制訂“南海行為準則”作為目標，並通過相關工作組進行磋商。2012年7月，東盟外長會議、東盟“10+1”、東盟“10+3”等一系列會議正在柬埔寨首都金邊舉行。7月11日，菲律賓和越南謀求推動東協通過單方面擬定的“南海行為準則”的行動，遭到拒絕。
(2)內容概要
第一、該準則旨在約束東協各國以及中國的行為。準則將詳細闡明有關海上權利和在南中國海航行的規則。準則的基本內容的討論以東協為中心，待東協內部達成 一致後再邀請中國加入討論。第二、在東協的“準則”草案中，明確要求“尊重各國專屬經濟區”，其中涉及區域屬於中國領海。
叁、美國『凍結南海爭議行為』提案：
「凍結南海爭議行為」提案內容有三項原則，分別是(1)各方不再奪取島礁與設立前哨站、(2)改變地形地貌現狀、(3)限制針對他國的單邊行動。
根據這三大原則，首先各方要遵守《南海各方行為宣言》規定，承諾不再設立前哨站。另外，各方不再奪取2002年 簽署宣言之前，已為另一方占領的島礁。第二，各方須釐清島礁上的建物與填海工程何種屬於挑釁行為，並按照宣言進行最低限度的維持。根本改變島礁現狀的原始 物貌、大小與功能也必須納入凍結項目，但允許已占方進行日常維修運補。最後，各方可規範限制，針對影響另一方經濟活動的單邊行動。
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