美國對服貿協議和太陽花學運的態度及其意涵

2014.8.8

編按：馬政府於2013年6月和中國簽署服貿協議。由於服貿協議內容對台灣經濟及社會影響甚鉅，因此立法院的在野黨黨團在服貿協議審議時要求對協議內容逐條審查及針對對台灣人民不利之處要求重啟談判修改內容。然而今年3月17日，由於國民黨立委張慶忠以30秒宣告服貿協議送院會存查，引起在野黨強烈抗爭及學生和公民團體衝入立法院並佔領立院，對政府的兩岸交流和台灣政治發展產生重要影響。本文將介紹美方決策圈及學術界對服貿協議及太陽花學運看法，供讀者參考。

楊大慶 （美國 Project 2049 Institute 訪問學者）

反服務貿易協議的抗爭，在今年4月告一段落，各方都同意在兩岸協議監督條例通過之後，才開始審議服貿。6月底的王張二會，又引發公民團體的抗爭。目前相關議題暫時未進入正式攻防，但國際上對於「反服貿」與學運的意見走向，尤其是美國對台政策圈的態度，台灣應該予以留意，因為這不只於長期影響美中台關係，於短期亦有可能對台灣內部情勢造成影響。

美國華爾街日報於8月5日的一篇評論（Taiwan Leaves Itself Behind，又見中央社翻譯）中批評，兩岸經貿協議的進展緩慢，而中韓自由貿易協議可能在年底簽署，將使得台灣經濟對外喪失競爭力與更加邊緣化。評論認為，對於兩岸服務貿易協議，抗爭者因憂慮台灣經濟過於依賴中國而反對，但其結果可能是服貿不過、拖延貨品貿易協議簽署，造成中國杯葛台灣加入跨太平洋夥伴協定（TPP）等多邊協定。因此減低對中國依賴的路，要先通過北京。

這篇社論的立論令人想起2012年大選時「從中國走向世界」或「從世界走向中國」的兩岸經貿政策爭論，也接近馬政府對於服貿的說法（國發會主委管中閔即相當認同）。文章認為反對服務貿易協議者，是反對自由貿易及反對與中國往來，卻避而不提引發學運的真正理由，在於政府在簽署協議前缺乏評估諮詢，事後的審議又違反民主程序。這種看法趨向並非此文獨有，在一定程度上也反映出美國對台政策圈部分人士的想法。

華府政策圈的態度

服務貿易協議的問題，在三月學運引發全面討論後，已廣為國人所知，但是在國際上對此有所理解者不多，即使是專門觀察美中台關係的美國政學界亦然。對於反服貿抗爭，有論者認為美國對台政策圈有許多人與台灣的現實脫節，或偏見已深，不願了解反服貿者的理由。筆者6月底在華府參訪，與部分美國官員、智庫學者見面，對學運後的兩岸情勢交換意見。關於華府政策圈的態度，這裡提出幾點觀察：

1. 立法院30秒事件成為學運導火線，多數美國觀察台灣的官員與學者對此皆有相當程度的認知；但是對於服貿談判的細節與其問題，所知較少，儘管有意願了解其中緣由。其中有些人不免將之歸因為藍綠惡鬥，也有人質疑學生與民進黨的關係。但較常遇到的問題是：「反對服貿協議者，是反對貿易協議、還是反對與中國加深經貿往來？」若是前者，則台灣要加入條件更嚴格的TPP，豈非更困難？如何準備？若是後者，則另一條可行的路為何？若是兩者兼有，則若不想靠中國又不推行自由化，台灣經濟如何進步？台灣要加入TPP，中國可能加以阻撓，但也有人認為其決定性不如美國的態度重要。但是要尋求美國的支持，台美貿易暨投資架構協定（TIFA）中的議題（如美國豬肉進口）又將無可避免要作取捨。

2. 同樣在6月底，美國的台灣人公共事務會（FAPA）與2049計劃研究室（Project 2049），邀請學運成員在華府參訪，也與美國學者一起舉辦了關於學運的研討會，對於學運的成形發展、被關注的議題、中國的反應，與其後續影響，有詳盡的討論。（當然學運成員很早即在美國巡迴宣講，但這是較完整與最近期的一場。）對於在學運後中國對台政策的變化，2049計劃研究室執行長薛瑞福（Randall Schriver）認為，中國一方面要鎖住兩岸交往現有的政治利益、啟動政治談判程序，另一方面也會為政權更迭做準備、做更長遠的規劃。新美國安全中心資深主任柯瑞寧（Patrick Cronin）也認為，北京會急於和馬政府開展兩岸政治架構的協商，以限制繼任者迴旋的空間（相關資訊可見此報導）。

3. 更有系統性的觀察，可見美國前國務院副發言人、美國史汀生中心（Stimson Center）東亞研究室主任容安瀾（Alan D. Romberg）的專文（Sunshine Heats Up Taiwan Politics, Affects PRC Tactics，可於此下載）。雖然在學運時表示過不認同占領立法院的行為，不過在本文中較為收斂個人意見，詳細介紹學運的重要議題與分析其對兩岸關係的意涵。他認為學運造成兩岸經貿談判嚴重停滯，也讓北京產生對兩岸能否進一步發展的焦慮感。北京對於是否重啟服貿談判不願做出承諾，但也不置可否。至少在馬總統剩餘的任期內，台灣社會對於簽署兩岸協議的興趣盡失，馬也難以在此方面再有所作為。

4. 對於服貿協議的本質，許多細節牽涉到貿易協定的經濟學理，多被這些觀察與研究者所忽略，自然也無法評論。單以事前評估而論，對於服務貿易協議到底開放了多少行業項目，至今尚無法完全確定。2013年6月21日簽署服貿，但是台灣絕大多數人，包括政府相關部會與立法院，直到一星期前才知悉。而簽署後提供的協議附件，其所列舉的行業開放清單，是依據WTO分類系統所編排，與台灣通行的服務業統計不同。這種分類系統的轉換，政府當時沒有完成，只能由外界自行拼湊，再配合相關的產值與勞動統計，估計服務業受影響的範圍（民進黨中國事務部是首先做此嘗試者）。像這樣一套完整而與國際標準接軌的服務貿易統計，多年來一直沒有完成，服貿簽署時如此，現在還是。缺乏應有的統計數字，如何能做出精確的服務貿易協議效益評估？

對美中台關係的影響

兩岸服務貿易協議，牽涉到的不只是兩個經濟體之間的協定，而是一個封閉政經體系與一個民主開放社會的全面接觸；不只是商品交易與市場進入的問題，更涵蓋資本與勞動力的進一步流動。對於其可能衍生的政經社會問題，本應作更全面的評估，國發會近期才宣示每年要發表「兩岸風險紅皮書」，可以預見兩岸交流的風險問題在未來更應加以關注。

其次，在習近平全面深化兩岸交流與「三中一青」的對台方針下，經貿交流受阻，社會文化如基層、宗教、民俗、教育、青年等層面的接觸將更被中共所重視，這在張志軍來台時已見端倪。而服貿、貨貿的停滯，也可能使兩岸以協議之外的方式來獲致交流成果，如個別產業開放與服貿脫勾，或者自由經濟示範區變相對中國資本、勞工、農產品開放。以上這些方式，是否會改變兩岸交流的樣貌，應進一步觀察與探究。

最後，美國應將觀察層面擴大到經貿自由化與三邊關係穩定以外，對於台灣社會「現狀」與核心價值可能逐漸因兩岸深化交流而發生變化，即時關注並正確理解，才不至於對台灣情勢產生誤判。

附錄：兩岸ECFA後續協議大事記

                                      

                                 中國事務部整理

時間	事件
2008年8月	民進黨將《兩岸訂定協議監督條例草案》送交立法院。然而該草案在立法院程序委員會被國民黨封殺108次。
2010年6月29日	第五次江陳會談於中國重慶舉行，簽署「兩岸經濟合作架構協議」。
2011年1月6日	「兩岸經濟合作委員會」(簡稱經合會)成立。
2011年2月22日	經合會第1次例會在中壢舉行，正式啟動ECFA貨品貿易、服務貿易、投資保障及爭端解決等4項後續協議之協商，並展開產業合作、海關合作及兩岸經貿團體互設辦事機構等經濟合作事項之推動。
2011年10月20日	第七次「江陳會談」於天津舉行，簽署「海峽兩岸核電安全合作協議」
2011年11月1日	經合會第2次例會在杭州舉行。
2012年1月1日	ECFA早期收穫計畫貨品貿易第2階段降稅。
2012年4月26日	經合會第3次例會在新北市淡水舉行。
2012年8月9日	第八次「江陳會談」於台北舉行，簽署「海峽兩岸投資保障和促進協議」和「海峽兩岸海關合作協議」
2012年12月11日	經合會第4次例會在廣州舉行。
2013年1月1日	ECFA早期收穫計畫貨品貿易第3階段降稅。
2013年2月1日	「海峽兩岸投資保障和促進協議」及「海峽兩岸海關合作協議」生效實施
2013年6月21日	兩岸兩會第九次高層會談於上海舉行，簽署「海峽兩岸服務貿易協議」。
2013年6月25日	立法院朝野協商對服貿審查達成以下3項結論：1.服貿協議本文應經立法院逐條審查，逐條表決。2.服貿協議特定承諾表應逐項審查，逐項表決，不得予以全案包裹表決。3.非經立法院實質審查通過，不啟動生效條款。
2013年6月27日	行政院將海峽兩岸服務貿易協議送立法院備查。
2013年8月5日	立法院再次針對服貿協議達成朝野協商結論，同恴由內政委員會加開16場公聽會，並邀集各產業公會及工會代表參加後，方可進行實質審查。
2013年12月10日	經合會第5次例會於台北舉行。
2014年1月9日	民進黨中國事務委員會通過《2014對中政策檢討紀要》，主張制定「兩岸協議監督條例」，要求納入風險評估、利益迴避等機制。
2014年3月10日	立法院舉行海峽兩岸服務貿易協議第16場公聽會（最後一次）。民進黨宣示秉持「公平競爭、對等開放、照顧人民生計、維護國家安全」四大原則審查服貿。
2014年3月12日	內政委員會召開聯席會議排審服貿。
2014年3月17日	立委張慶忠30秒宣告服貿協議送院會存查，舉國譁然。
2014年3月18日	反黑箱服貿公民團學及學生晚間衝入立院，佔領立法院。
2014年3月24日	立法院8個委員會的聯席會議通過決議：1.張慶忠3月17日的會議無效，審查報告也無效。2.兩岸協議監督機制制定後才可審服貿，3.要求行政院撤回服貿協議，並重啟談判。
2014年8月5日	第6次兩岸經濟合作會議於北京舉行。決定在8月底進行貨貿協議第9次協商。